II OSK 1364/15

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 902/14 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 902/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB") po rozpoznaniu zażalenia H. i J. B. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB") z dnia [...] 2011r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce nr [...] położonej przy [....] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 17 września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował, że podczas przeprowadzonej kontroli w firmie pod nazwą Betoniarnia [...] przy ul. [...] nie przedstawiono żadnych dokumentów legalizujących użytkowanie budynku. Następnie pismem z dnia 29 marca 2011 r. J. R. zwrócił się do PINB dla [...] o możliwość zalegalizowania zakładu betoniarskiego z zapleczem socjalno – biurowym oraz węzła betoniarskiego zlokalizowanego w [...]. Następnie, pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. H. B. i J. B. zwrócili się do PINB [...] o przeprowadzenie kontroli dotyczącej Betoniarni [...]. Uwzględniając powyższe, po uprzednim zawiadomieniu stron, w dniu 20 maja 2011 r. PINB [...] przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że działka nr [...] stanowi własność J. R. Usytuowany na niej jest m.in. węzeł betoniarski, co do którego brak jest pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. H. B. i J. B. poinformowali, iż na terenie działki położonej przy ul. [...] znajdują się bez wymaganych pozwoleń m.in. hala produkcyjna, budynek socjalno - usługowy, silos na cement i że w dalszym ciągu prowadzone są tam roboty budowlane. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB dla powiatu poznańskiego ustalił, że J. R. złożył do Urzędu Gminy w [...] wnioski o ustalenie warunków zabudowy z dnia 3 sierpnia 2011 r. i 17 lutego 2011 r. dotyczące legalizacji inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej wytwórni wyrobów betonowych (w przerobie do 15 ton/dobę) i budowie budynku socjalno - usługowego z węzłem betoniarskim oraz wniosek z dnia 27 kwietnia 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z ubieganiem się o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu betoniarskiego z zapleczem biurowym oraz węzła betoniarskiego. Uwzględniając powyższe PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r., orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy [...]. Postanowienie to zostało uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] 2012 r., a wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 173/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie z dnia 4 stycznia 2012 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WINB ustalił, że decyzją z dnia [...]2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...]o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 27 maja 2013 r., dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji instalacji do produkcji betonowych elementów drobnowymiarowych na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...]. W związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, jednakże na tę decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wydając opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] 2014 r. WINB stwierdził, że wobec utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji instalacji do produkcji betonowych elementów drobnowymiarowych na terenie działki o nr [...] przy ul. [...] i posiadania przez decyzję SKO waloru ostateczności, odpadła podstawa zawieszenia postępowania. Zasadne było zatem w ocenie organu odwoławczego zastosowanie normy z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze na postanowienie z dnia 24 czerwca 2014 r. J. R. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazał, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, bowiem do zakończenia procedury legalizacyjnej oprócz decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędna jest również decyzja o warunkach zabudowy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał na znaną mu z urzędu okoliczność, że wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Po 1238/13 oddalona została skarga H. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że zagadnienie wstępne będące podstawą zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] 2011 r. zostało rozstrzygnięte na wszystkich etapach postępowania administracyjnego i sądowoadmistracyjnego. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że w dalszym ciągu istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (wydania decyzji o warunkach zabudowy) Sąd uznał, że postanowienie z dnia [...] 2011 r. było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie IV SA/Po 173/12 i wówczas Sąd nie wskazał, by zostało ono "rozszerzone" o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego w postaci wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Uchylając postanowienie WWINB Sąd nakazał inną wykładnię art. 100 § 1 Kpa, uwzględniająca fakt, że skarżący wystąpił samodzielnie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nakazał również ustalenie, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 16 maja 2011r. dotyczącym wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zakończyło się decyzja ostateczną. Orzeczenie to na mocy art. 153 p.p.s.a wiązało WWINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże i sąd w niniejszej sprawie. Podstawą zawieszenia postępowania w postanowieniu z dnia [...] 2011r. nie było więc uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 Kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP. Wobec powyższego Sąd uznał, że okoliczność pojawienia się kolejnej przesłanki zawieszenia postępowania tj. konieczność uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że na etapie postępowania przed organem II instancji mogła być zmieniona materialnoprawna podstawa zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. To organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, czyli organ I instancji musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. R. podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy ziściła się przesłanka jej uwzględnienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a 2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi i pominięcie, że organ odwoławczy orzekający w przedmiocie zawieszenia postępowania zwolniony jest z badania kontekstu sprawy i weryfikacji tego, czy postępowania może się toczyć. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania, że spełnione zostały przesłanki z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na zbyt daleko idące wywody Sądu, w których wyprowadził on wniosek, jakoby w uprzednim wyroku w sprawie IV SA/Po 173/12 Sąd milcząco nie akceptował konieczności uzyskania w sprawie warunków zabudowy jako warunku sine qua non legalizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wielostopniowy proces inwestycyjny jest akademickim przykładem relacji, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Gdy toczy się wobec inwestycji postępowanie legalizacyjne, to w większości przypadków podlega ono zawieszeniu ze względu na konieczność przeprowadzenia przez inwestora procedury uzyskania decyzji lokalizacyjnej, a niekiedy jeszcze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołując się do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) skarżący kasacyjnie stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wieńczy pewien etap procesu inwestycyjnego, jednakże chodzi dopiero o etap otwierający ten proces. Dlatego bezrefleksyjne uchylanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, jest nielogiczne. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bez następującej po niej decyzji o warunkach zabudowy nie ma w ocenie skarżącego kasacyjnie waloru zagadnienia wstępnego. Nie zgodził się on również z oceną, że zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na obie te decyzje następuje w oparciu o zupełnie inną podstawę materialnoprawną. W obu przypadkach zawieszenie postępowania następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a ta przesłanka jest nadal aktualna. Dodał, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym jest toku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach konkretnej sprawy. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podjął próbę wykazania, że w procedurze mającej na celu zalegalizowanie obiektu budowlanego, uchylenie postanowienia o zwieszeniu postępowania, w związku z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedwczesne, gdyż nadal istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Próba ta nie mogła jednak okazać się skuteczna, albowiem podstawą zawieszenia postępowania w postanowieniu PINB z dnia 7 listopada 2011 r. nie było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko jeżeli wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 Kpa, tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne będące podstawą zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r. zostało rozstrzygnięte na wszystkich etapach postepowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (prawomocny wyrok z dnia 2 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Po 1238/13 wydany na skutek skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Zatem bezsporna jest okoliczność odpadnięcia przyczyny zawieszenia postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r., postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną na działce nr [...] w [...]. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że pojawienie się kolejnej przesłanki zawieszenia postępowania w postaci uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że na etapie postępowania przed organem II instancji mogła być zmieniona materialnoprawna podstawa zawieszenia postepowania. Przy czym nie chodzi tu, jak sugeruje skarżący kasacyjnie o podstawę zawieszenia postępowania wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bo istotnie jest ona ta sama, ale o kwestię zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, przez co należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Innymi słowy przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Tym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziela społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W tym znaczeniu zupełnie różne materialnoprawne podstawy zwieszenia postępowania w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy oraz relacja między tymi przepisami – co trafnie przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie pozwala za poprawne uznać stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Dlatego też zasadnie Sąd ten orzekł, że wobec ustania przesłanki, z powodu której doszło do zawieszenia postępowania, rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe. Natomiast nowo wszczęte postępowanie przed właściwym organem o wydanie warunków zabudowy, może być ewentualnie przesłanką dla nowego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, który skarżący może zgłosić w toku postępowania administracyjnego przed właściwym organem. Z tych też względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.