II OSK 1719/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 652/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. G. na rzecz A. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 652/14, po rozpoznaniu skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił tę decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy S. z 4 czerwca 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 14 czerwca 2011 r. do Urzędu Gminy S.wpłynął wniosek Z.G.o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S.. Wójt Gminy S., decyzją z 30 listopada 2011 r., ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 2 października 2012 r. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z 4 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej upzp), po rozpoznaniu wniosku Z. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S.. W ocenie Wójta parametry projektowanej zabudowy oraz gabaryty budynków mieszkalnych i letniskowych usytuowanych w sąsiedztwie pozwalały na ustalenie warunków urbanistycznych dla zabudowy na działce [...]. Od decyzji Wójta Gminy S. odwołanie złożył A. G., domagając się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 17 lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. W analizie wyznaczono obszar analizowany wokół działki w odległości 60 metrów we wszystkich kierunkach. W analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i letniskowa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie i wskazało, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza została przeprowadzona prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. Obszar analizowany został wyznaczony również prawidłowo. Jak wynika z załącznika graficznego analizie podlegało zagospodarowanie działek leżących w zwartym obszarze, którego zabudowa przebiega liniowo wzdłuż frontu działki [...]. W związku z tym, że zabudowa obejmuje jedynie część analizowanego obszaru, ograniczenie analizy do minimalnego obszaru ustalonego przez ustawodawcę, nie dawałoby prawdziwego obrazu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie przedmiotowej działki. W analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa zarówno mieszkaniowa, jak i letniskowa. Natomiast wokół położone są tereny leśne, rolnicze, a także zabudowa zagrodowa. Załącznik graficzny wyraźnie określa rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach. Zarówno organ, jak i sam inwestor, nie mają wątpliwości co do zakresu złożonego wniosku. W decyzji wyraźnie wskazano w punkcie 4 warunki dotyczące ochrony przyrody. Wskazano tam również, że działka położona jest na terenie otuliny Kaszubskiego Parku Krajobrazowego i w Kartuskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, na którym wprowadzono określone zakazy i ograniczenia te dotyczą inwestora przy realizacji inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. G., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp i § 3 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie wykonawcze) , art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 63 § 2 i z art. 1, art. 6, art. 61 § 1 Kpa oraz z art. 52 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 pkt. 1 upzp, art. 75 § 1 i art. 136 Kpa, art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 upzp oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, art. 53 ust. 3 upzp oraz § 3 - 8 rozporządzenia wykonawczego, a także § 2 pkt. 1 lit. a i c oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).; art. 51 ust. 1 pkt. 5 upzp w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 7, art. 3 pkt. 3, art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627) oraz § 2 ust. 1 pkt. 1 i 8 - 9 i § 3 pkt. 5 i 6 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak stwierdził Sąd I instancji w przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] w odległości min. 200 m dla pełniejszej analizy terenów sąsiednich i ich sposobu zagospodarowania. Obszar ten nie został zatem określony w minimalnej granicy, która z uwagi na szerokość elewacji frontowej wynoszącej 20 m, wynosiłaby ok. 60 m. Wyznaczenie zaś poszerzonego obszaru analizowanego nie znalazło konkretnego uzasadnienia ani w treści samej analizy, ani w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na takie miano nie może bowiem zasługiwać wskazanie "dla pełniejszej analizy terenów sąsiednich i ich sposobu zagospodarowania". Zdaniem Sądu, zasadność tak poszerzonego obszaru analizowanego budzi więc poważne wątpliwości i wskazuje wręcz, że zmierzało ono do poszukiwania obiektów, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Wątpliwości Sądu co do tak wyznaczonego obszaru analizowanego wywołał również fakt, że w równocześnie prowadzonej przez Wójta Gminy S.sprawie z wniosku Z.G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego o a działce nr [...] w O. – obszar analizowany wyznaczony został w odległości min. 60 m we wszystkich kierunkach, a więc w odległości minimalnej. Wyznaczenie dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu podważa ich prawidłowość i rodzi niepewność co do ich prawidłowości. Ponadto, przeprowadzona w obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 upzp jest nieprecyzyjna i nie odpowiada wymogom określonym w powołanym rozporządzeniu wykonawczego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zaś wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość. W sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie: geometria dachów – dachy dwuspadowe, symetryczne, dwuspadowe z naczółkami, katy nachylenia połaci budynki mieszkalne 20º - 45º, budynki letniskowe, dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci do 45º; ilość kondygnacji, wysokość obiektów – budynki mieszkalne ok. 9,0m, budynki letniskowe w przedmiotowym zespole do 9,5m; linia zabudowy – nie wyznaczono; szerokość elewacji frontowych – budynki mieszkalne 8,0m – do 16,0m, budynki letniskowe 4,0m - 12,0m; wskaźnik powierzchni zabudowy – maksymalnie 0,118, średnia arytmetyczna ze wskaźników powierzchni sześciu działek objętych niniejsza analizą wynosi 9,99%. W związku z tym, że na dwóch działkach sąsiadujących bezpośrednio od wschodu z przedmiotowym terenem wskaźniki te wynoszą odpowiednio: 10,75% dla działki nr [...] i 12,83% dla działki nr [...], dla przedmiotowej działki współczynnik ten ustalono na poziomie 12%. Dla działek nr [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym współczynnik ten wynosi 15,94%. Tak przeprowadzona analiza jest nieprecyzyjna i niedokładna. Nie można na jej podstawie wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazane parametry, w jaki sposób dokonano ich obliczeń. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie jej oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Natomiast zawarte w decyzji Wójta Gminy S.wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie są spójne z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. W decyzji tej wskazano bowiem: linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, nieprzekraczalne w odległości minimum 15 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), dopuszcza się przybliżenie murów po garażu na odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...], pozostałe zgodnie z przepisami budowlanymi, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oznaczonej na załączniku graficznym - maksymalnie 0,12; szerokość elewacji frontowej - zgodnie ze stanem istniejącym bez garażu - maksymalnie 9,7 m; dopuszczalna wysokość - maksymalnie 10,0 m do kalenicy głównej od naturalnej warstwicy terenu przy wejściu do budynku, poziom posadowienia parteru zgodnie ze stanem istniejącym; geometria dachu - kąt nachylenia połaci w przedziale 30° - 45°, dach dwuspadowy o symetrycznych połaciach z dopuszczeniem lukarn i okien połaciowych, budynek usytuowany kalenicą główną równolegle lub prostopadle do granicy z działką nr [...]; powierzchnia biologicznie czynna - minimum 60%. Jak stwierdził Sąd I instancji zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydane na jej podstawie decyzja Wójta Gminy S. i zaskarżona decyzja, obarczone były wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), nie uzasadniając należycie swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 Kpa). Z. G.wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1-5 upzp oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że sporządzona przez organ administracyjny analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydane na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy organów obu instancji obarczone są wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowa analiza sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak i uchylonych decyzji, prowadzi do wniosku, iż zawierają wszystkie obowiązkowe elementy określone w art. 61 ust. 1 upzpz oraz powołanego rozporządzenia wykonawczego, co oznacza że w konsekwencji uchylone decyzje powinny zostać utrzymane w mocy; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 upzp oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 211 ze zm.), poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowania art. 61 ust. 1 – 5 upzp oraz powołanego rozporządzenia wykonawczego, skutkujące niweczeniem prawa inwestora do zabudowy w wyniku formalistycznej i niewłaściwej interpretacji ww. przepisów w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego postępowania. Wskazując na powyższe Z. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. A.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przede wszystkim należy wskazać, że cześć zarzutów skargi kasacyjnej została wadliwie formalnie skonstruowana. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem ogólnie naruszenie art. 61 ust. 1–5 upzp oraz przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. nie wyjaśniając na czym miałaby polegać błędna wykładnia poszczególnych przepisów art. 61 ust. 1 - 5 upzp i do której jednostki redakcyjnej odnosi się zarzut. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dokonywał w ogóle wykładni art. 61 ust. 2-4 uzpz. Również wymyka się spod kontroli instancyjnej zarzut naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego bez wskazania w jaki sposób i które przepisy zostały naruszone. Rozporządzenie to w szczególności określa sposób wyznaczenia obszaru analizy (§ 3) oraz sposoby ustalania 5 parametrów wymaganych w związku z zamiarem realizacji nowej zabudowy. Są to: linia zabudowy (§ 4), intensywność zabudowy (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i geometria dachu (§ 8). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 217/11, LEX nr 1081761).Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 upzp oraz art. 140 Kodeks cywilny poprzez zniweczenie prawa inwestora do zabudowy jest całkowicie bezzasadny, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie przesądził kwestii dopuszczalności wnioskowanej zabudowy, lecz wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności co do wyznaczenia dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu. Ponadto w wyroku tym uznano za konieczne oparcie decyzji o warunkach zabudowy na precyzyjnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez odwołanie się do zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich jak również zapewnienie spójności wymagań dla nowej zabudowy z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że bez wyjaśnienia tych kluczowych dla sprawy okoliczności było niedopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.