V SA/Wa 2197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę T. sp. z o.o. (dalej: spółka, beneficjent lub skarżąca) [...].10.2011 r. zawarła z Samorządem Województwa [...] (Instytucja Wdrażająca) umowę o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego Kapitał Ludzki projektu "Kurs zawodowy –rejestratorka medyczna" (dalej: umowa o dofinansowanie projektu). W ramach tej umowy Instytucja Wdrażająca przyznała spółce płatność ze środków europejskich w kwocie [...] zł i dotację celowa z budżetu krajowego w kwocie [...] zł. W czerwcu 2012 r. została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowe wykorzystanie dotacji. W związku z tym w dniu [...].09.2013 r. wszczęte zostało z urzędu postepowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowane. W wyniku przeprowadzonego postepowania Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: organ I instancji) w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania i określenia terminu, od którego nalicza się odsetki, w której określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł oraz odsetki. Jako podstawę prawną decyzji powołano w szczególności art. 207 ust. 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej: ustawa o finansach publicznych) w związku z § 13 umowy o dofinansowanie projektu, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 20098 r. Nr 84, poz.712, dalej: ustawa z.p.p.r.) w zw. z § 3 ust. 2a Porozumienia Nr 4/2007 z dnia [...] września 2007 w sprawie dofinansowania Działania Operacyjnego Kapitał Ludzki. Jako podstawę faktyczną decyzji wskazano zakup usług szkoleniowych z zakresu języka angielskiego z naruszeniem § 20 umowy o dofinansowanie projektu z uwagi na niedopełnienie obowiązku wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Łącznie za usługi w tym zakresie zapłacono [...] 000 zł, co przekraczało równowartość [...] 000 EUR. Organ zarzucił, że dokonano podziału zamówienia na 10 oddziałów, w których realizowany jest projekt, przez co beneficjent przyjął, że żadne z zamówień nie przekraczało kwoty [...] 000 zł. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień spółki, że zamówienie nie spełniało kryteriów tożsamości podmiotowej oraz czasowej. Spółka wniosła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie, w którym zarzuciła decyzji organu I instancji: a) naruszenie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez rozstrzygniecie, że skarżąca dopuściła się naruszenia procedury obowiązującej przy udzielaniu zamówienia na podstawie zasady konkurencyjności określonej w "wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (dalej: Wytyczne POKL) oraz "zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (dalej: Zasady finansowania POKL), b) Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnych wniosków odnośnie braku obowiązku stosowania w przedmiotowej sprawie zasady konkurencyjności. Uzasadniając odwołanie spółka podniosła, że Instytucja Pośrednicząca przy ocenie stosowania zasady konkurencyjności nie może nakładać na beneficjenta bardziej restrykcyjnych obowiązków, niż w przypadku stosowania ustawy z dnia [...] stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Zauważyła, ze zgodnie z "wytycznymi POKL i Zasadami finansowania POPKL należy sumować ze sobą zamówienia tego samego rodzaju, posługując się kryteriami tożsamości podmiotowej, czasowej i przedmiotowej. Spółka zwróciła uwagę na brak zdefiniowania tych pojęć. Powołała się na poglądy doktryny uznające za zamówienia takiego samego rodzaju takie zamówienie, które bez żadnego trudu może zrealizować ten sam wykonawca, a wykonawców tych jest nieograniczony krąg. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że usługa z zakresu nauki języka angielskiego ma charakter usługi powszechnie dostępnej i nie ma charakteru lokalnego. Zauważyła, że szkolenia językowe były realizowane w [..] miejscowościach, a nawet jedna z największych szkół językowych w Polsce oferuje na terenie województwa [...] swoje usługi tylko w czterech miastach. W opinii spółki powszechnym jest prowadzenie szkoleń językowych przez lokalne, małe ośrodki. Przedłożyła dane, z których wynika, że spośród [...] szkól językowych w województwie [...], zaledwie [...] prowadzi zajęcia z j. angielskiego w więcej niż jednym mieście, a tylko jedna w co najmniej [...] miejscowościach. Spółka zwróciła uwagę, że w przypadku wynajmu sal na szkolenia oraz realizacji usług cateringowych dla uczestników szkoleń, beneficjent nie miał obowiązku stosowania zasady konkurencyjności. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. w części dotyczącej odsetek od kwoty [...] zł od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia doręczenia decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem poszukiwania był trener (nauczyciel) języka angielskiego, ewentualnie podmiot mogący przeprowadzić kursy językowe we wskazanych miastach, a nie podmiot mający w nich swoje placówki. Nauczycieli angielskiego w województwie [...] pracuje ponad [...] 000 i powszechna jest praktyka zatrudniania nauczycieli, którzy dojeżdżają do miejsca wskazanego przez zleceniodawcę w celu przeprowadzenia odpowiednich zajęć. Okoliczność ta, jak i fakt realizacji projektu przez [...] miesięcy czynił niezasadnym uznanie, że zasada konkurencyjności nie miała zastosowania. Organ wskazał, że sama spółka we wniosku oszacowała łączną wartość całego zamówienia jako koszt pracy trenerów/ nauczycieli języka angielskiego, a następnie nie biorąc pod uwagę tego szacunku, niezgodnie z zasada konkurencyjności dokonała rozbicia zamówienia na poszczególne umowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sama wysokość kwoty podlegającej zwrotowi powinna zostać ustalona z zastosowaniem taryfikatora korekt, to jest w wysokości 25% powiększonej o koszty pośrednie 7,06% wynikające z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że spółka wielokrotnie prezentowała swoje stanowisko w postępowaniu, a organy miało prawo do oceny zgromadzonego materiału i wyjaśnień spółki. Minister zauważył też, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży zarówno na organie administracji jak i na stronie, która w swoim interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie dowodów. T. sp. z o.o. z siedziba w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W skardze tej zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postepowania, to jest art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki do uznania zamówienia za zamówienie tego samego rodzaju, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez rozstrzygniecie, ze skarżąca dopuściła się naruszenia procedury obowiązującej przy udzielaniu zamówienia na podstawie zasady konkurencyjności. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że początkowo organ kwestionował podzielenie zamówienia w zakresie usług cateringowych i wynajmu sal wykładowych. Jednak w końcu uznał argumentację skarżącej, że nie można w tym wypadku mówić o zamówieniu tego samego rodzaju. Skarżąca powtórzyła i rozwinęła przedstawioną w odwołaniu argumentacje co do rozumienia zamówień tego samego rodzaju, twierdząc, że szkoleń językowych w różnych miejscowościach nie można traktować jako jednego zamówienia. Zwróciła uwagę, że nauczyciel języka nie może jednocześnie zrealizować całego zamówienia, to jest przeprowadzić szkolenie w 10 różnych miejscowościach, dla [...] grup szkoleniowych w każdej miejscowości, gdzie szkolenia odbywają się w tym samym czasie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy podkreślić, że na etapie rozpoznawania skargi przed tut. Sądem między stronami sporna jest tylko zasadność obciążenia korektą finansową za naruszenie zasady konkurencyjności przy zakupie usługi nauczycieli/trenerów języka angielskiego Zgodnie z § 20 umowy z dnia [...] września 2009 r. o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w przypadku realizacji zamówień przekraczających w złotych polskich równowartość kwoty [...] tys. euro netto wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą beneficjent został zobowiązany do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej [...] potencjalnych wykonawców, jeśli na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia. Jak wyraźnie wskazano w umowie, do realizacji umowy miały zastosowanie przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności przepisy: ustawy o finansach publicznych ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, ustawa z dnia [...] grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 z p. zm., dalej jako u.z.p.p.r.), ustawa z dnia [...] września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009r. Nr 152, poz. 1223 z p. zm.), jak również ustawa z dnia [...] stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 233, poz. 1655 z p. zm., dalej jako p.z.p.), a także odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PO KL -"Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL" (dalej: Wytyczne). Wybierając zatem podwykonawców do wykonania objętych wnioskiem zadań Skarżąca obowiązana była stosować powyższe reguły postępowania jak również przepisy prawa cywilnego, w tym art. 65 k.c. nakazujący odczytywać wolę stron w świetle zasad, zwyczaju, zamiaru i celu umowy. Stosując te przepisy, jak również treść § 20 zawartej umowy, zarówno w związku z wyraźnie wskazanym w tytule tego paragrafu sformułowaniem: "Konkurencyjność", jak i treścią ust. 1 pkt 1 i 3, należy przyjąć, że są to procedury mające na celu wybranie podwykonawcy oferującego najkorzystniejsze warunki wykonania zamówienia w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 (i – analogicznie – zgodnie z art. 211 ust. 1 oraz art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.), podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Natomiast stosownie do art. 184 ust.1 u.f.p. z 2009 r. ( odpowiednio art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005r.) wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W rozpoznanej sprawie zawarcie umowy o dofinansowanie Projektu odbyły się m.in. w oparciu o regulacje prawne wynikające z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w oparciu o przepisy wydane na podstawie tej ustawy, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego w wersji obowiązującej odpowiednio w dacie realizacji zamówienia. Podstawą prawną wydania Wytycznych był art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. Wytyczne w rozdziale 3, podrozdział 3.1 punkt 8 stanowią, że wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu (w obydwu wersjach). Powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w r. w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (jak również w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca nie wysyłała zapytań ofertowych do co najmniej trzech podmiotów mogących przeprowadzić stosowne treningi czy szkolenia z języka angielskiego zgodnie z wymogami § 20 umowy, lecz zawarła szereg indywidualnych umów z różnymi nauczycielami na przeprowadzenie szkoleń językowych w różnych miejscowościach województwa śląskiego, zwykle w blokach kilkugodzinnych. W § 3 ust. 2 umowy skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych, oraz zobowiązała się stosować ich treść podczas realizacji Projektu. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły biorąc pod uwagę treść wniosku o dofinansowanie i specyfikę przedmiotowych usług szkoleń językowych, że Skarżąca niezasadnie rozdzieliła zadania na poszczególne [...] miejscowości, w których realizowała program i w ten sposób uzyskała to, iż pojedyncze zamówienie nie przekraczało [...] euro. Przedmiotem zamówienia były jednorodne, powtarzające się usługi. Sama skarżąca wskazuje, że istnieje na Śląsku wiele szkół językowych prowadzących szkolenia w różnych miastach. Nie próbowała jednak kierować ofert do szkół językowych z terenu Śląska. Przyjęła założenie, ze żadna z nich nie prowadzi działalności we wszystkich miastach, w których będzie organizować kursy. Było to założenie nieuprawnione. To, że szkoła językowa nie prowadzi stałej działalności na terenie wszystkich [...] miast, nie uprawnia zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego do wniosku, że nie jest w stanie przeprowadzić szkoleń językowych we wszystkich 10 miejscowościach dysponując kilku czy kilkunastoma nauczycielami. Przecież szkolenia językowe były przeprowadzane w okresie wielu miesięcy w blokach kilkugodzinnych, na poziomie podstawowym, co czyniło z jednej strony opłacalnym dojazdy nauczycieli do miejsca szkoleń w dogodnych terminach, a z drugiej strony możliwa była realizacja zadań przez każdego z nauczycieli języka angielskiego związanych z daną szkołą. W ocenie Sądu organy orzekające szczegółowo przeanalizowały wszelkie aspekty tej sprawy i zasadnie wywiodły, że w sprawie występuje zarówno tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu) jak i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Innymi słowy ustalono, że dany rodzaj zamówienia mógł być wykonany przez tego samego wykonawcę. Działanie polegające na rozdzieleniu poszczególnych usług ze względu na miejsce odbywania szkoleń było nieuprawnione, gdyż naruszało obowiązek ustalenia wartości zamówienia z należytą starannością (art. 32 ust. 1 p.z.p.) i w ten sposób skarżąca ominęła obowiązek wynikający z art. 32 ust 2 p.z.p. Jeśli Skarżąca chciała do realizacji zamówienia zaangażować kilka podmiotów, np. ze względu na usytuowanie ośrodków szkoleniowych, to mogła to zrobić albo w jednym postępowaniu (oferty częściowe), albo w kilku odrębnych, ale prowadzonych zgodnie z trybem, który wynika z wartości zamówienia jako całości (a nie tej wydzielonej części). Powyższe wynika z art. 32 ust. 4 p.z.p., zgodnie z którą jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. (art. 208 u.f.p. z 2005 r.), podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Natomiast stosownie do art. 184 ust.1 u.f.p. z 2009r. (art. 208 u.f.p. z 2005 r.) wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Istotę oraz sens tak rozumianej zasady konkurencyjności, a także jej cel podważa więc sytuacja taka jak ta, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Na podstawie wyżej wyłożonych argumentów Sąd uznał, że Skarżąca udzielając zamówienia w zakresie szkoleń językowych naruszyła zasadę konkurencyjności, dokonując nieuzasadnionego podziału zamówienia, w konsekwencji czego doszło do wykorzystania środków finansowych z naruszeniem obowiązujących procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz § 20 ust.1 umowy. Nieuzasadnione są zatem podniesione w skardze zarzuty o naruszeniu przez organy orzekające tych przepisów prawa materialnego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Z mocy art. 37 ustawy i zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]z dnia [...] lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr [...], nie stosuje się przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że w sprawie niniejszej postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone, uzasadnienie faktyczne zaskarżonych decyzji jest prawidłowe i zawiera bardzo szczegółowe ustalenie faktów, na których oparły się orzekające organy, ponadto uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Organy orzekające w sprawie wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń skarżącej. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. wskazywanych w skardze, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku