II SA/Gl 921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. R. O. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość drogową położoną w K.ch, oznaczoną jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha i działka nr [...]o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącą część ul. [...], bezpośrednio połączoną z drogą wojewódzką – ul. [...] Wnioskodawca wskazał, że działki te zostały wydzielone pod drogę dostępną dla ogółu mieszkańców, a on z tego tytułu nie dostał odszkodowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. zwanej dalej także u.g.n.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za powyższą nieruchomość. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się oraz wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie strony nie doszły do porozumienia, gdyż Wójt Gminy K. wskazał, że działki nr [...] nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. W wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] , natomiast działka nr [...]z podziału działki nr [...] , stanowiących współwłasność R. O. i G. K.. W dniu [...] r. (Rep. A nr [...]) zawarta została umowa zniesienia tej współwłasności, na podstawie której R. O. nabył na wyłączoną własność m.in. działki nr [...] (oznaczone użytkiem D- droga). Organ wyjaśnił, że w stosunku do tych działek nie nigdy została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Podział nieruchomości nastąpił poza rządami obowiązującej w dacie podziału ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami o wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), gdyż nałożony tą ustawą obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przez właściwy organ nie dotyczył gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwała z dnia 12 listopada 1993 r. Nr 208/XXX/93 – Dz. U. Wojew. z 1993 r. Nr 21 poz.127) w dniu podziału nieruchomości działka nr [...] była przeznaczona w części pod zabudowę zagrodową oraz w pozostałej części pod uprawy polowe i ogrodnicze, a działka nr [...] w całości była przeznaczona pod uprawy polowe i ogrodnicze. Organ pierwszej instancji wskazał, że działki nr [...] i nr [...] nie przeszły na własność Gminy K. i nie można ustalić za nie odszkodowania. Fakt, że działki te są obecnie wykorzystywane jako droga ogólnodostępna nie uprawniają zaś Starosty [...] do wypłaty za nie odszkodowania, z uwagi na brak podstaw prawnych. Odnosząc do argumentacji wnioskodawcy związanej ze zmianą przeznaczenia w miejscowym planie działki nr [...] na tereny pod budownictwo mieszkaniowe, organ pierwszej instancji podkreślił, że nigdy nie zostały wydane decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr [...] oraz o wydzieleniu działek nr [...]. W obszernym odwołaniu od tej decyzji R. O. wskazał, że działki nr [...] i nr [...] jako droga otrzymały nazwę ul. [...] , która połączona jest z drogą wojewódzką ul. [...] i od 20 lat pełni rolę drogi publicznej, jest ogólnodostępna dla każdego transportu i służy mieszkańcom nowopowstałych działek budowlanych. Jego zdaniem droga nie musi być zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych, ważne by miała charakter ogólnodostępny. O tym czy droga jest publiczna czy wewnętrzna przesądza, w ocenie wnoszącego odwołanie, sposób w jaki faktycznie jest użytkowana, a korzystanie z niej nie jest ograniczone do indywidualnie oznaczonej grupy osób. Wojewoda [...] odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołując treść poszczególnych przepisów wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w części dotyczącej art. 106 ust. 1 i art. 124- 126 u.g.n. dający staroście uprawnienie do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdyż przedmiotowe działki nie zostały wydzielone w wyniku scalenia lub podziału na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też wnioskowane odszkodowanie nie dotyczy szkód wyrządzonych działaniami podejmowanymi na nieruchomości w ramach czasowego jej zajęcia w związku z urządzeniami przesyłowymi. Nadto, ponieważ nieruchomość ta nie jest przedmiotem wywłaszczenia nie ma zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy, mając na uwadze treść żądania wnioskodawcy (odszkodowania za działki wydzielone pod drogę), wskazał na konieczność rozważenia przesłanek z art. 98 u.g.n. i powołując się na treść tego przepisu zaznaczył, że dotyczy on tylko podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że działki o nr [...]nie wydzielono ani w drodze decyzji administracyjnej ani pod drogę publiczną, tym samym ich własność nie przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że nadanie nazwy ulicy nie przesądza o statusie drogi publicznej oraz o jej stanie własności, zaś kwestia wynagrodzenia za służebność przejazdu i przechodu stanowi roszczenie cywilnoprawne, które można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Zaznaczył również, że wnioskodawca nie został pozbawiony praw do nieruchomości, zatem nie zachodzi sytuacja określona w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Końcowo organ odwoławczy podał, że odstąpił od ustalenia w odrębnym postępowaniu, czy przedmiotowe działki z dniem 1 stycznia 1999 r. jako zajęte pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), gdyż wniosek został złożony po terminie wskazanym w tym przepisie, powodującym wygaśnięcie roszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego R. O. ponownie zwrócił uwagę, że najistotniejszy jest rzeczywisty charakter drogi i publiczny do niej dostęp, a w szczególności, że jest ona połączona z drogą wojewódzką. Zdaniem skarżącego jest to droga publiczna, gdyż korzystanie z niej nie jest ograniczone do indywidualnie oznaczonej grupy osób. Wydzielone pod drogę działki przeznaczone są do obsługi działek powstałych pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast brak pozbawienia go praw do tej nieruchomości nie jest przeszkodą do przyznania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...]r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, wskazując na okoliczności podniesione już wcześniej w skardze oraz w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo stwierdziły bowiem organy obydwu instancji, że brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wydanie decyzji o odszkodowaniu z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., następuje jedynie wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tymczasem skarżący nie został pozbawiony praw do działek nr [...] i nr [...]. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy w oparciu o dołączony do akt odpis zupełny księgi wieczystej (stan z dnia [...]r.) nieruchomość stanowi własność skarżącego, lecz obciążona jest nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek przylegających do nieruchomości. Zapis w księdze wieczystej dowodzi, że nieruchomość skarżącego, mimo że ma charakter działek drogowych, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Istotą drogi publicznej jest bowiem jej zaliczenie do odpowiedniej kategorii i możliwość korzystania z niej przez każdego, a nie określony krąg osób (właścicieli nieruchomości), co ma miejsce w przypadku ustanowienia służebności drogowej, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Taki stan rzeczy jest wynikiem stanu prawnego, obowiązującego w dacie podziału nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy mapa dla celów prawnych z dnia [...]r. opatrzona jest adnotacją, że podział nieruchomości nie nastąpił pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wyżej powołanej, zaś mapa może służyć do zawarcia aktu notarialnego. W oparciu o przywołane dokumenty w dniu [...]r. została zawarta umowa zniesienia współwłasności. Skarżący nie podważył też ustaleń organu obydwu instancji, że nie doszło do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż obowiązujący wówczas plan miejscowy, przywołany przez organ I instancji, nie przeznaczał nieruchomości pod ulice. Z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jedynie grunty wydzielone pod budowę ulic na wniosek właściciela przechodziły za odszkodowaniem na własność gminy, a wydzielanie w tym trybie było możliwe tylko wówczas, gdy plan miejscowy określał przebieg tej drogi (wyrok S.N. z dnia 29 marcia 1995 r., sygn. akt III ARN 7/95, OSNAP 1995/17/213). Tymczasem z treści aktu notarialnego z dnia [...]r. wynika jednoznacznie, że podstawą zniesienia współwłasności stała się mapa z dnia [...] r. i w wyniku zniesienia współwłasności, skarżący stał się właścicielem m. in. działek nr [...]. Dołączona do skargi decyzja z dnia 18 listopada 1994 r. dotyczy zaś zatwierdzenia podziału innych działek, które stały się własnością G. K.. Stąd też, przedłożone przez skarżącego dokumenty nie miały znaczenia dla ustalenia statusu prawnego działek skarżącego. Nieistotny jest też fakt nadania działkom nazwy ulicy oraz ich funkcja oraz przeznaczenie w obecnie obowiązującym planie miejscowym. Trafnie też podniósł Wojewoda, że brak podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej. Nawet gdyby działki te jako zajęte pod drogi publiczne przeszły na własność gminy z dnia 1 stycznia 1999 r., lecz do tej pory nie zapadła decyzja stwierdzająca ten fakt, roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r., bowiem wniosek o odszkodowanie złożono dopiero w dniu 2 października 2013 r. Taki skutek prawny przewiduje art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. Zbędne w takim przypadku jest oczekiwanie na rozpatrzenie wniosku skarżącego do czasu ewentualnego wydania decyzji deklaratoryjnej z art. 71 ust. 3 ustawy. Kwestia zgodności art. 71 ust. 4 tej ustawy z Konstytucją RP, była też przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/2007). Wyjaśnić też należy, że zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, związani są przepisami prawa rangi ustawowej, zatem skoro nie zostały spełnione przesłanki z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., brak podstaw do ustalenia odszkodowania za działki, objęte wnioskiem z dnia 2 [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani też uchybienia przez organy administracji regułom procedury, które skutkowałyby wznowieniem postępowania, bądź mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). mw