I OSK 2521/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1156/14 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1156/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] września 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2014 r., [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Szczecin odmówił D.J. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z [...] czerwca 2014 r. powiadomiono stronę, iż w dniu [...] czerwca 2014 r., w godzinach od 11.00 do 15.00, zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy, który nie został przeprowadzony, ponieważ D.J. nie było w domu. W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że nastąpiła odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Odwołując się od decyzji, D.J. podniosła, że pismem z [...] czerwca 2014 r., nadanym w tym dniu listem poleconym, informowała, iż będzie w pracy, którą podjęła jako sezonową, a także, że wywiad jest bezcelowy, bowiem jest osobą samotną, a informację o dochodach przedłożyła. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, decyzją z [...] września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, że D.J. wiedząc o planowanym wywiadzie środowiskowym winna była dołożyć szczególnej staranności aby doprowadzić do jego przeprowadzenia, organ I instancji zaś pouczył jak należy się kontaktować w razie pytań i wątpliwości, zatem mogła przełożyć termin przeprowadzenia wywiadu, czy też ustalić inne jego godziny. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał: Podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego stanowił art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), zgodnie z którym pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Z art. 7 ust. 15 tej ustawy wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Przepisy te nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, kwestionowanie zaś podejmowanych przez niego działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony pomimo podjętych przez organ pierwszej instancji działań w celu jego przeprowadzenia, z uwagi na brak współdziałania skarżącej z organem. W dniu [...] czerwca 2014 r. doręczono skarżącej zawiadomienie informujące o terminie i godzinie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania ([...] czerwca 2014 r., w godzinach od 11:00 do 15:00). Fakt otrzymania zawiadomienia skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. W wyznaczonym terminie przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność skarżącej w mieszkaniu. Z treści zawiadomienia o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego wynikało bezspornie jaki był cel przeprowadzenia wywiadu oraz jakie informacje organ chciał uzyskać. W zawiadomieniu zawarto także informację o numerze telefonu oraz wskazano adres, pod którym można było skontaktować się w sprawie zaplanowanego wywiadu środowiskowego. Skarżąca miała więc możliwość wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, mogła też złożyć wniosek o wyznaczenie innego, dogodnego dla niej terminu, bądź ustalić inne godziny przeprowadzenia wywiadu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.J., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca odmówiła złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, podczas gdy w swoim piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazała, że w dniu [...] czerwca 2014 r. nie może być obecna w domu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, bowiem w godzinach jego planowanego przeprowadzenia była w pracy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej postawiony został tylko jeden zarzut - naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966), dalej "ustawa". Przepis ten stanowi, że pracownik organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego może żądać od wnioskodawcy złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych, odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie organy obu instancji i Wojewódzki Sąd uznały, że miała miejsce odmowa złożenia przez skarżącą oświadczenia o stanie majątkowym, a nastąpiła ona wobec tego, że ze skarżącą nie można było przeprowadzić wywiadu środowiskowego z uwagi na jej nieobecność w domu w uzgodnionym terminie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Artykuł 7 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach k.p.a., gdyż art. 77 § 1 nakazuje zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie go w całości, art. 80 k.p.a. zaś stanowi, że dana okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Artykuł 7 ustawy zawiera m.in. regulacje co do postępowania dowodowego w sprawie dodatku mieszkaniowego wskazując jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o dodatek (ust. 1 – deklaracja o dochodach i in. niezbędne dokumenty), a także upoważniając do żądania oświadczenia o stanie majątkowym (ust. 4 – ruchomości, nieruchomości, zasoby pieniężne). Dokumenty obrazujące stan majątkowy, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, należy, co do zasady, dołączyć do wniosku, jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy. Nie wyklucza to jednak możliwości uzupełnienia wniosku, w razie braku tych dokumentów, w trakcie postępowania prowadzonego przez organ, w tym również w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Taka procedura zbierania materiału dowodowego wynika z cyt. wyżej zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przedkładała dokumentację co do swego stanu majątkowego, jednak organ prowadzący postępowanie wziął pod uwagę tylko wywiad środowiskowy, tj. fakt nieprzeprowadzenia go w wyznaczonym terminie, uznając na tej podstawie za udowodnioną przesłankę odmowy złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że żądanie oświadczenia o stanie majątkowym nie jest obligatoryjne (takimi są dokumenty wskazane w ust. 1 art. 7), gdyż przepis ten daje jedynie możliwość żądania tego oświadczenia, może mieć to miejsce w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty w powiązaniu ze stanem rzeczywistym są niewystarczające do ustalenia wysokości dochodu osoby występującej z wnioskiem o przyznanie dodatku. Ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy następuje w trakcie wywiadu środowiskowego, podczas którego można żądać oświadczenia o stanie majątkowym. Jednak niemożność przeprowadzenia wywiadu nie może być traktowana jako odmowa złożenia takiego oświadczenia. Taka równoznaczność może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie wyraźne jest niebudzące wątpliwości uchylanie się wnioskodawcy od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W niniejszej sprawie nie można o czymś takim mówić. D.J. została powiadomiona o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie wyznaczającym termin wywiadu zawarta była informacja, że podczas wywiadu zostanie odebrane oświadczenie o stanie majątkowym, że odmowa przeprowadzenia wywiadu jest równoznaczna z odmową złożenia tego oświadczenia, a także były podane kontaktowe numery telefonów w sprawie wywiadów środowiskowych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca poinformowała, pismem nadanym listem poleconym, organ prowadzący postępowania o tym, że nie będzie mogła uczestniczyć w wyznaczonym terminie w wywiadzie środowiskowym, podając przyczynę nieobecności – podjęcie pracy sezonowej. Wyjaśnienie to nie zostało wzięte pod uwagę tak przez organy, jak i przez Wojewódzki Sąd. Zarzucono skarżącej, że nie skontaktowała się telefonicznie. Postępowanie skarżącej, jak wynika z akt sprawy (zgromadzona dokumentacja, pismo w sprawie wywiadu środowiskowego), nie wskazuje aby uchylała się ona wyraźnie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwiając ustalenie jej stanu majątkowego. Sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie nieobecności w domu w terminie wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu, z wyjaśnieniem przyczyny nieobecności nie można było potraktować jako równoznacznej z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, w związku z tym uznać za udowodnioną przesłankę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, uzasadniając w takim stanie sprawy odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata wyznaczonego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.