II SA/Kr 1471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] po wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 126/14 I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; I. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA Kr 1471/14 Uzasadnienie W skardze wniesionej dnia 18 września 2014 r. (data stempla pocztowego), złożonej na bezczynność Burmistrza po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2014r. II SA/Kr 126/14, Z. N. wniosła o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że prawomocny wyrok WSA w Krakowie uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 października 2013r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 14 sierpnia 2012r . w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej został doręczony organowi w dniu 6 sierpnia 2014 r. W ocenie skarżącej w dacie złożenia niniejszej skargi Burmistrz pozostawał więc w bezczynności, nie rozpoznając ponownie wniosku skarżącej z dnia 4 maja 2012 r. Zamiast bowiem rozpoznać sprawę, organ w dniu 19 sierpnia poinformował skarżącą, powołując się na przepis art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o przedłużeniu terminu dla udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą do dnia 3 października 2014r. Pismem z daty 25 sierpnia 2014 r. skarżąca wzywała organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. Powołując się w tym względzie na wykładnię przepisu art. 13 ust.2 u.d.i.p. zawartą w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że ewentualne przedłużenie terminu dla udostępnienia informacji publicznej znajduje uzasadnienie w sytuacji ewentualnego przedłużenia terminu dla udostępnienia tej informacji, nie zaś do przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji kończącego się decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co nastąpiło w niniejszej sprawie poprzez wydanie przez Burmistrz w dniu 3 października 2014r. decyzji odmawiającej skarżącej udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 maja 2012r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że organ nie pozostawał w bezczynności albowiem w jego ocenie wniosek skarżącej załatwiał w terminach określonych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz zgodnie z wymogami art. 13 powołanej ustawy określił termin ostateczny do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na dzień 3 października 2014 r. W związku z powyższym w dniu złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: W dniu 6 września 2014 r. Burmistrzowi zostały przedstawione akta sprawy do sygn. II SA/Kr 126/14 wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2014 r., którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 października 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 14 czerwca 2012 r. Orzekając o powyższym Sąd stwierdził, że decyzje organów dotyczące odmownego rozpatrzenia wniosku Z. N. z dnia 4 maja 2012 r., w którym wnioskodawczyni domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej kopii prowadzonego przez Burmistrza rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz informacji publicznej zawartej w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości objętych tymi decyzjami, zostały wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W dniu 18 sierpnia 2014 r. organ podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 19 października 2012 r. Następnie w dniu 19 sierpnia 2014 r. Burmistrz powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (nazywanej dalej u.d.i.p.) poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia niniejszej sprawy do dnia 3 października 2014 r. W tym też dniu organ zwrócił się do SKO w [...] o udzielenie informacji co do sposobu rozstrzygnięcia w sprawie [...] albowiem w jego ocenie powyższe miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W dniu 27 sierpnia 2014 r. skarżąca wezwała organ do niezwłocznego załatwienia sprawy o udostępnienie żądanej informacji publicznej. W dniu 29 sierpnia 2014 r. organ otrzymał odpowiedź od SKO w [...]. Po czym w dniu 3 października 2014 r. Burmistrz wydał decyzję odmawiająca udostępnienia skarżącej informacji publicznej. Analiza postępowania organu w przedmiocie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, po wydaniu wyroku uchylającego decyzję, w kontekście skargi złożonej w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a na przewlekłe prowadzenie postępowania , prowadzić musiała do uznania jej zasadności. Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków prawnych w stosunku do podmiotu będącego w zwłoce w realizacji nałożonych na ten podmiot obowiązków. Skarga ta jest odmiennym środkiem prawnym od skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż zmierza do nałożenia na organ sankcji za niezastosowanie się do wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Przepis art.154 § 1 p.p.s.a. wprowadza dwie odrębne przesłanki wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowymi administracyjnemu: 1) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) w razie bezczynności organu [w załatwieniu sprawy] lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt administracyjny lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, w którym skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) do sądu administracyjnego i sąd ten skargę taką uwzględnił. To zarazem oznaczało zobowiązanie organu do wydania decyzji lub podjęcia innego aktu lub czynności w określonym terminie i wówczas, gdy minął zakreślony przez sąd termin do wydania aktu/dokonania innej czynności – można było wnieść skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi. Druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym organ prowadził postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji, ale na skutek skargi sąd administracyjny uchylił taką decyzję lub stwierdził jej nieważność i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dany organ pozostawał bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie opisany przez skarżącą przedmiot skargi obejmuje drugi z ww. przypadków. W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając pod tym względem prowadzone przez Burmistrza postępowanie, Sąd uznał, że było ono prowadzone przewlekle i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd - na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. "Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznanie, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie pierwszą czynność, jaką było podjęcie zawieszonego postępowania po dniu 6 sierpnia 2014 r. (czyli po dacie otrzymania akt wraz wyrokiem Sądu z dnia 14 maja 2014 r), organ podjął w dniu 18 sierpnia 2014 r., zatem dopiero po 12 dniach. Następnie zwrócił się o informację do SKO w [...], która w ocenie Sądu nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, skoro organy związane były w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn.. II SA/Kr 1404/12. Nie mniej podkreślić należy, że pomimo otrzymania odpowiedzi z SKO w [...] w dniu 29 sierpnia 2014 r., Burmistrz przez okres następnych 34 dni, bo aż do 3 października 2014 r. kiedy wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Wypada w związku z tym przypomnieć, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. DZ.U. 2014.782) w skrócie u.d.i.p., wprowadza ogólną zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Nie ma więc racji Burmistrz Rabki-Zdrój, że termin udzielenia informacji publicznej wynosi 2 miesiące. Za trafny i podzielany, także przez skład orzekający, należy uznać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 września 2013r. I OSK 1135/12, że podmiot udostępniający informacje publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust.1 u.d.i.p.. W grę mogą bowiem wchodzić jedynie takie powody , które bezpośrednio są związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Analiza okoliczności faktycznych wyżej przytoczonych prowadzić więc musi do wniosku, iż organ nie wskazał żadnego uzasadnionego powodu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu w załatwieniu wniosku skarżącej. W ocenie Sądu, postępowanie Burmistrza było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż - jak wynika z okoliczności sprawy - jego postępowanie nie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ do dnia wniesienia skargi pozostawał całkowicie pasywny "przedłużając" termin załatwienia sprawy w sposób nieuzasadniony. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny , poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub poprzez wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie poprzez mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Z taką właśnie sytuacją , w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Następnie podnieść należy, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość prowadzonego postępowania oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku, oparto na przepisie art. 200 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.