VI SA/Wa 3156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego E. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 127 § 3, w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "udp"), załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: "utd"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r., którą nałożył na E. K. (dalej: "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] października 2012 r. na drodze krajowej - autostradzie [...] około godziny 18:30 inspektorzy zatrzymali do kontroli mobilnej samochód specjalny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 15000 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanego przez kierowcę, w tym przypadku skarżącego, dowodu rejestracyjnego pojazdu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powyższe oznaczało, że kontrolowany zespół pojazdów powinien być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku. Brak urządzenia służącego do poboru tej opłaty (viaBox) został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC) będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej. W czasie kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox. W ramach czynności kontrolnych wprowadzono numery rejestracyjne pojazdu do systemu informatycznego przeznaczonego do kontroli elektronicznego poboru opłat. Wygenerowany został m.in. incydent z bramownicy numer [...] z dnia [...] października 2012 r. z godziny 12:38:37 o numerze [...]. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] sierpnia 2012 r., został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Powyższy stan faktyczny utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] października 2012 r. i w tym samym dniu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania GITD decyzją z dnia [...] października 2012 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000,00 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] października 2012 r. po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r., bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie okoliczności wskazanych przez skarżącego oraz poprzez załatwienie sprawy bez dostatecznego uwzględnienia faktu, iż skarżący kierował pojazdem w celu udzielenia pomocy i odholowania autobusu, - art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący podjął się prowadzenia pojazdu wyłącznie w celu odholowania autobusu, przyjmując postawę aprobowaną społecznie, która nie została w postępowaniu uwzględniona podczas gdy organ administracyjny powinien prowadzić postępowanie w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa, - art. 77 § 1 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie okoliczności wskazanych przez stronę, - art. 80 kpa poprzez pobieżne rozpatrzenie okoliczności wskazanych przez skarżącego, a dotyczących faktu, że działał on wyłącznie w dobrej wierze i nie miał świadomości, że w samochodzie nie znajduje się wymagane urządzenie Viabox, w związku z czym rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, stanowić będzie błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, będący zarazem podstawą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie takiego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności zebranym dowodom w zakresie przemawiającym na korzyść strony. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki, które nie zostały uprzednio uwzględnione w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że kierowca pojazdu nie działał w celu uniknięcia naliczenia i pobrania opłaty elektronicznej. Został on wysłany przez swego pracodawcę w celu holowania autobusu. Zupełnie wyjątkowe okoliczności spowodowały, że w ogóle podjął się on tego dnia prowadzenia przedmiotowego pojazdu. Dalej skarżący podkreślił szczególną sytuację w jakiej się znalazł, bowiem działał na wyraźną prośbę o udzielenie pomocy, w pośpiechu i w przeświadczeniu, że wszelkie obowiązki w zakresie opłat są zachowane. Skarżący działał bez wątpienia w dobrej wierze, i w celu udzielenia pomocy oraz na wyraźne polecenie przełożonego. W tym kontekście należałoby odmiennie ocenić postępowanie strony, która podejmując się odholowania autobusu była przeświadczona, że wszelkie obowiązki w zakresie opłat są zachowane. Skarżący zarzucił ponadto wydanej decyzji naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 roku, sygn. akt I SA/Ka 1744/96, wskazując, że uznanie interesu za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z własnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. W ocenie strony bez wątpienia działanie skarżącego spełnia powyższe obiektywne kryteria z wyżej przytoczonych względów. W ocenie skarżącego również wysokość nałożonej kary jest rażąco niewspółmierna do ciężaru uchybienia. Zgodnie z twierdzeniem strony wynika to przede wszystkim z okoliczności sprawy oraz zachowania skarżącego, który ma na utrzymaniu dwoje dzieci, a ukaranie tak wysoką kara spowoduje drastyczne pogorszenie jego sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej. Ponadto skarżący zauważył, że podstawa prawna nałożenia kary pieniężnej jest niejednoznaczna w zakresie bramownic, o których w tych przepisach nie ma mowy. W związku z tym istnieją w sprawie istotne wątpliwości, czy kara ta ma charakter jednorazowy czy powinna być nakładana za każdą przekroczoną bramownicę z osobna. W tym zakresie na podstawie art. 8 kpa wątpliwość ta powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść obywatela. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny, a na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy sprawy. W ocenie organu z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrolowany pojazd, nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, przejeżdżał w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 12:38:37 po drodze krajowej - autostradzie [...] wymienionej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Nie można więc zarzucić organowi naruszenia art. 77 § 1 poprzez pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 12:38:37 kierował przedmiotowym pojazdem, co zostało potwierdzone na podstawie tarczy z tachografu kontrolowanego kierowcy oraz w wyjaśnieniach strony złożonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zaznaczył, że w dniu [...] października 2012 r., po zakończeniu kontroli drogowej, skarżącemu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia należnej opłaty elektronicznej. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 udp, w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. W ocenie organu odwoławczego przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Nie miało zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że skarżący podjął się prowadzenia pojazdu w celu udzielenia pomocy i odholowania autobusu przyjmując postawę aprobowaną społecznie. Argumentacja strony, że działała na polecenie pracodawcy również nie jest przesłanką konwalidującą zaistniały stan faktyczny. Bezsporne było, że kierujący poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej - autostrady [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty i za takie postępowanie należało wymierzyć karę 3.000 zł, przewidzianą w bezwzględnie obowiązujących przepisach. GITD wyjaśnił, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, lecz stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Skoro kierujący nie posiadał w pojeździe wymaganego urządzenia viaBox pozwalającego na uiszczenie stosownej opłaty, zatem nie powinien w takiej sytuacji dokonywać przejazdu po odcinkach płatnych dróg krajowych, bowiem świadomie narażał się w ten sposób na odpowiedzialność administracyjnoprawną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący zaskarżył decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, poprzez wielokrotne ukaranie za jeden czyn polegający na przejeździe przez skarżącego w dniu [...] października 2012 r. odcinka drogi krajowej - autostrady [...], podczas gdy brak jest podstawy prawnej do kumulowania w tym przypadku kar administracyjnych i wielokrotnego karania za przekroczenie każdej bramownicy z osobna bez wniesienia opłaty elektronicznej, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 13 ust. 1 pkt. 3 udp poprzez nieuwzględnienie przez organ, że skarżący jako kierowca pojazdu nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL, podczas gdy brak jest możliwości podjęcia działań przez skarżącego na rzecz wypełnienia obowiązku, za uchybienie którego ma ponieść karę pieniężną, 3. naruszenie przepisów dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez naruszenie art. 9a, który stanowi, iż "przyjęty w Państwie Członkowskim system sankcji musi być odstraszający, ale także proporcjonalny" podczas gdy wysokość kary wymierzonej skarżącemu narusza zasadę proporcjonalności a także jest sprzeczna z prewencyjnym charakterem kar administracyjnych, 4. obrazę przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, 5. obrazę przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 kpa poprzez brak uchylenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji pomimo zaistnienia ku temu przesłanek. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa, oraz zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto Organ pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. na okoliczność prawidłowego oznakowania w dniu przejazdu odcinka drogi krajowej [...], węzeł B. – węzeł K.. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy organu na wskazaną w nim okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – dalej: " p.p.s.a.". Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ uznał, że za sporny przejazd po drodze płatnej nie została uiszczona należna opłata elektroniczna, natomiast Sąd nie podziela powyższego stanowiska uznając je, w świetle okoliczności badanej sprawy, co najmniej za przedwczesne. Powyższe stanowisko wynika z faktu, w trakcie kontroli drogowej mającej miejsce w dniu [...] października 2012 r. ustalono, zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy protokołem kontroli), że w tym dniu na autostradzie [...], w tym na odcinku węzeł B. - węzeł S. kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd po drodze krajowej, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp (wyszczególnionej w załączniku nr 1 pkt 3a oraz pkt 3b rozporządzenia z dnia 22 marca 2011r.), o godzinie 12:38:37 oraz o godzinie 12.58.24, jak również o godz. 14.00.15., 15.38.56 i 17.05.00. Za wszystkie wskazane naruszenia zostały nałożone kary pieniężne, w wysokości po 3000 zł (patrz sprawy: o sygn. akt VI SA/Wa 1105/13, VI SA/Wa 1106/13, VI SA/Wa 1107/13, VI SA/Wa 1108/13). Z uwagi na krótkie odcinki czasowe pomiędzy dokonywanymi przejazdami, w szczególności między rozpatrywanym naruszeniem o godz.12:38:37 oraz o godzinie 12.58.24 istnieje jednak wysokie prawdopodobieństwo, że odcinek po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego w ww. godzinach stanowi ten sam odcinek drogi płatnej. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji należy bezwzględnie wyjaśnić, czy w przypadku badanej sprawy nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami, zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi płatnej, co nie jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 13 k. ust.1 u.d.p., wykładanego zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję RP, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014r. sygn. akt P 36/13, a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia 4 stycznia 2013r. znak RPO-691806-V/12/ GM skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Znajduje to także odzwierciedlenie w ukształtowanej linii orzeczniczej tut. Sądu. W tych okolicznościach sprawy, uznając iż miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.