II GSK 2196/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3233/14 w sprawie ze skarg J. M. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wyrokiem z 6 lutego 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3233/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. M. (skarżący), uchylając dwie zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Dwiema decyzjami z [...] września 2012 r. GITD nałożył na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 3000 zł każda - za wykonywanie przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 4 bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Pierwsza decyzja dotyczyła przejazdu 5 września 2012 r. o godz. 12:36, zaś druga - przejazdu 12 września 2012 r. o godz. 6:54. W obu przypadkach GITD ustalił, że pojazdem (którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t) kierował skarżący. Podstawę prawną nałożenia kar pieniężnych stanowił art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., udp). Od obu decyzji skarżący złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w szczególności, że w momencie zarzucanych mu naruszeń prawa urządzenie służące do uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd drogami płatnymi (tzw. viaBox) sygnalizowało wystarczającą ilość środków do zapłaty za przejazd, a zatem do naruszenia mogło dojść jedynie z powodu niewłaściwego działania systemu poboru opłat. Dwiema decyzjami z [...] czerwca 2013 r. GITD utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia. Na wstępie uzasadnienia każdej z tych decyzji odwołał się do ustaleń poczynionych w decyzjach z [...] września 2012 r., które dotyczyły przejazdów z 5 i 12 września 2012 r. W dalszych rozważaniach stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w każdej ze spraw w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że: po pierwsze, kontrolowany pojazd poruszał się w dniu "3 września 2012 r." po płatnym odcinku drogi krajowej nr 4, a po drugie, stroną postępowania jest skarżący, ponieważ to on kierował "3 września 2012 r." kontrolowanym pojazdem, co wynika z wykresówki opisanej datą "3 września 2012 r." Następnie, w obu decyzjach z [...] czerwca 2013 r., GITD powołał się na pismo operatora systemu elektronicznego poboru opłat (Kapsch Telematic Services Sp. z o.o.), z którego wynika, że nie uiszczono opłat elektronicznych za przejazdy "5 i 12 września 2012 r." płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 4 i że w czasie tych przejazdów na koncie użytkownika nie było środków pieniężnych na uiszczenie opłaty. Skarżący złożył do WSA skargi na dwie decyzje z [...] czerwca 2013 r. Stwierdził, że w dacie spornych przejazdów urządzenie viaBox sygnalizowało, iż środki potrzebne do wniesienia opłaty za przejazd są dostępne. Wobec tego, jego zdaniem, w toku postępowań administracyjnych należało przeprowadzić ekspertyzę tego urządzenia w celu wyjaśnienia "dlaczego urządzenie wskazywało błędny odczyt". WSA połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Następnie zaskarżonym wyrokiem WSA skargi te uwzględnił, aczkolwiek z innych powodów niż w nich wskazane. Po pierwsze, WSA stwierdził, że kara administracyjna ma charakter represyjny i w postępowaniu prowadzącym do jej wymierzenia powinny być uwzględnione gwarancje ochrony interesu osoby podlegającej ukaraniu. Kluczową rolę dla przypisania odpowiedzialności ma niebudzący zastrzeżeń stan faktyczny, który został ustalony przez organ i poddaje się kontroli sądu. Po drugie, WSA uznał, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń poczynionych na etapie postępowania odwoławczego muszą być jednoznacznie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powinno wynikać, że organ ten przeanalizował wszystkie zarzuty odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), konfrontując je z ustaleniami organu I instancji i materiałami dowodowymi sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy WSA ocenił, że zaskarżone decyzje z [...] czerwca 2013 r. zostały sporządzone chaotycznie i zawierają błędy w ustaleniach faktycznych. Po dokonaniu ustaleń faktycznych, GITD na str. 2, 3 i 4 uzasadnień zaskarżonych decyzji przeprowadził rozważania prawne i ocenę materiału dowodowego, odwołując się do stanu faktycznego, który jest wewnętrznie sprzeczny. Na stronie 5 każdej z zaskarżonych decyzji GITD, oceniając, że całokształt materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i w pełni odzwierciedla stan faktyczny, trzykrotnie odniósł ten stan faktyczny do innej daty przejazdu, to jest 3 września 2012 r. Zdaniem WSA, błędy te nie zostały sprostowane i nie mogą zostać zaakceptowane w toku kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ wymagałoby to dokonywania przez sąd ustaleń faktycznych, do czego nie jest uprawniony. WSA uznał przy tym, że wskazane uchybienia nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie zakresu ustaleń przyjętych przez organ w obu zaskarżonych decyzjach, tym bardziej, że GITD w czasie kontroli 12 września 2012 r. wydawał decyzje o nałożeniu kary pieniężnej również co do innych "incydentów", w tym także z 3 września 2012 r. Podsumowując WSA uznał, że wydając zaskarżone decyzje GITD naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; k.p.a.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GITD zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "polegające na mylnym przyjęciu przez WSA, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wykazały w sposób przekonujący, że to skarżący dokonał 5 września 2012 r. przejazdu po drodze krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów – Tuczempy (koniec obwodnicy Jarosławia), z uwagi na błędne wskazanie na stronie 5 obu decyzji dnia przejazdu jako 3 września 2012 r. (zamiast 5 i 12 września 2012 r.), w związku z czym nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały dowolnej oceny dowodów nie wykazując przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, uchylone decyzje odpowiadały prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś ewentualne błędy w zakresie uzasadnienia tej decyzji były wynikiem omyłki organu odwoławczego, która nie miała jednak żadnego wpływu na wynik postępowania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD stwierdził w szczególności, że w postępowaniu odwoławczym ustalił na podstawie zebranego i jednoznacznego materiału dowodowego, że to skarżący wykonał 5 września 2012 r. o godz. 12:36 oraz 12 września 2012 r. o godz. 6:54 przejazdy po płatnym odcinku drogi krajowej nr 4 bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co znalazło potwierdzenie w treści zaskarżonych decyzji na stronach 1, 2, 3, 5 i 9. Wprawdzie na stronie 5 zaskarżonych decyzji znajduje się błąd, wskazujący "3 września 2012 r." jako dzień przejazdu, jednak jest to oczywista omyłka w rozumieniu art. 113 k.p.a. i nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania, o czym świadczy pozostała treść uzasadnień zaskarżonych decyzji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD stwierdził, że doszło do omyłki w zaskarżonych decyzjach, jednak nie oznacza to, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga jednak zaznaczenia, że wbrew stanowisku GITD, nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11). Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia WSA i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. GITD zasadnie natomiast zarzucił WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA uznał, iż przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. GITD dokonał sprzecznych ustaleń faktycznych, czym naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (wywodzony z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Ponadto, zdaniem WSA, w sprawie zgromadzono "dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne", co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta ocena była konsekwencją stwierdzenia, że na stronie 5 uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji z [...] czerwca 2013 r. GITD trzykrotnie wskazał "3 września 2012 r." jako datę przejazdu, za który nie uiszczono opłaty elektronicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko WSA jest nieuprawnione. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że decyzje GITD wydane w I instancji nakładały na skarżącego kary pieniężne za przejazd drogą krajową nr 4 bez uiszczenia opłaty elektronicznej w dniach 5 i 12 września 2012 r. o precyzyjnie określonych godzinach. Od tych decyzji skarżący złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonych decyzjach z [...] czerwca 2013 r. GITD wyraźnie wskazał, że zdarzeniami, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięć, były wykonane przez skarżącego przejazdy w dniach: 5 września 2012 r. (w pierwszej sprawie) i 12 wrześnie 2012 r. (w drugiej sprawie). W obu kontrolowanych decyzjach z [...] czerwca 2013 r. każda z tych dat przejazdu została wskazana dwanaście razy – zarówno we fragmencie uzasadnienia, w którym przytoczone zostały ustalenia poczynione w decyzji I instancji, jak i w ustaleniach dokonanych przez GITD w postępowaniu odwoławczym, a także w części zawierającej rozważania organu odwoławczego poczynione podczas rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie na stronie 5 każdej z decyzji organ zamiast 5 września 2012 r./12 września 2012 r. wskazał trzykrotnie w dwóch akapitach datę "3 września 2012 r.", niemniej jednak nie można przyjąć, jak to uczynił WSA, że GITD dokonał przez to rozbieżnych ustaleń faktycznych co do daty przejazdu. Zarówno przed, jak i po zakwestionowanym przez WSA fragmencie uzasadnienia decyzji, GITD konsekwentnie wskazuje 5 września 2012 r./12 września 2012 r. jako datę przejazdu, za który nałożono na skarżącego karę pieniężną. Mając na uwadze treść całego uzasadnienia każdej z decyzji z [...] czerwca 2013 r., za zasadne należy uznać stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że wskazanie na stronie 5 decyzji daty "3 września 2012 r." stanowiło oczywistą omyłkę organu administracji. Bez wątpienia omyłkę tę GITD powinien był dostrzec i sprostować przed wysłaniem decyzji do skarżącego (a przynajmniej przed przekazaniem akt sprawy do WSA), czego jednak nie uczynił. W okolicznościach tej sprawy nie można jednak uznać, że skoro oczywista omyłka nie została sprostowana, to znaczy, że GITD przyjął, iż przejazd skarżącego miał miejsce 3 września 2012 r. Jak wskazano wyżej, inne wnioski wynikają z całokształtu uzasadnień decyzji z 7 czerwca 2013 r. WSA, uwzględniając skargę z innych powodów niż w niej wskazane (art. 134 § 1 p.p.s.a.), błędnie zatem ocenił, że ustalenia GITD co do daty przejazdu, za który nałożoną na skarżącego karę pieniężną, są rozbieżne. W związku z tym WSA nieprawidłowo uznał, że GITD naruszył art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. W ponownie prowadzonym postępowaniu, WSA dokona kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz GITD. Uznał bowiem, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargi z powodów innych niż w nich wskazane. PG