VII SA/Wa 1552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E M na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E M kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E M, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nakazującą E M dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarze rzutu 7,84 x 10,84 m wraz z zadaszeniem o wymiarze rzutu 2,21 x 2, 00 m od strony północno - zachodniej i balkonem w kształcie litery "L" o długości ramion 4,90 x 4,25 m od strony południowo - zachodniej znajdującego się na działce nr.ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie przez E M około 1990r, co uzasadniało prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r na podstawie którego wydał decyzję rozbiórkową. Jak wynika bowiem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla gminy [...] obszar [...] uchwalonego w dniu [...] czerwca 2013 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu [...] tzn. droga o planowanej szerokości 10,00 m w liniach rozgraniczających, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, tereny zieleni niskiej. Zgodnie natomiast z § 20 pkt 2 ww. planu, dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej występuje zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Z ustaleń organu wynika, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowane są trzy budynki mieszkalne jednorodzinne. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż omawiany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Wybudowany w warunkach samowoli budynek mieszkalny narusza ustalenia zawarte w § 20 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę do zastosowania art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r dlatego zbędnym jest ustalanie, czy przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, albowiem Organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych z uzasadnienia których wynika, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E M - reprezentowana przez radcę prawnego T W. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 103 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ten zastał zaskarżony przez uprawniony organ, oraz w sytuacji, gdy zapisy tego planu nie wykluczają prowadzenia takiego postępowania, - art. 97 kpa poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, - art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 28 kpa poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w rozpoznawanej sprawie do likwidacji samowoli budowlanej, która miała miejsce około 1990r zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym " Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13 ( LEX nr 1404021 ) z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że " wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928r". W niniejszej sprawie organy rozpatrzyły sprawę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wyłącznie w świetle ustaleń wynikających z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem stosownie do wskazań zawartych w wiążącej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13 organy powinny uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy Z akt sprawy wynika, że w dacie popełnienia samowoli budowlanej obowiązywał miejscowy plan przestrzenny zagospodarowania dla gminy [...], który został zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] grudnia 1986r. Według zapisów tego planu działka nr [...] posiadała przeznaczenie: od drogi – zabudowę mieszkaniową niską jednorodzinną oznaczoną symbolem [...], pozostała część działki ( do rzeki ) była przeznaczona pod teren zieleni niskiej pół urządzonej o funkcji rekreacyjnej oznaczonej symbolem [...] Jeżeli kwestionowany budynek mieszkalny został zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy powstały w warunkach samowoli budowlanej budynek mieszkalny nie narusza ustaleń obowiązującego w dacie jego realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien także prawidłowo określić krąg stron postępowania mając na uwadze zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 28 kpa. W niniejszej sprawie nie dokonano ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dlatego z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pk 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm ) uchylił zaskarżone decyzje. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.