IV SA/Wa 2137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącej G. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania G. D., utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Starosty O. z dnia [...] września 2014 r., znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz legalizacji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta O. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę na dł. ok. 100 m urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowu R-27, położonego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w m. D., gm. W., pow. [...], i jednocześnie nakazał likwidację zabudowy rurociągiem ww. urządzenia wodnego na długości ok. 50 m . Po rozpatrzeniu odwołania M. i S. B., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę G. D. na powyższą decyzję . Starosta O. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzje nr [...] z dnia [...] września 2014 r. którą w pkt I. udzielił S. B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowu R-27 poprzez jego zabudowę rurociągiem drenarskim o średn. 595 mm, wyposażonym w studnię kontrolną o średn. 1000 mm i na przebudowę urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowu R-27 poprzez umocnienie płytami betonowymi skarp i dna rowu na odcinku 3 m od wylotu projektowanego rurociągu; w pkt II - zalegalizował wykonaną bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowę urządzenia melioracji wodnych szczegółowych rowu R-27 poprzez jego zabudowę rurociągiem drenarskim o średn. 595 mm na odcinku długości 45 m na terenie działki nr ew. [...] przy granicy z działką nr [...], obręb D., gm. W., pow. [..]. W odwołaniu G.D. zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 97 § 1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania. Skarżąca w toku postępowania wnosiła o jego zawieszenie do czasu "wyjaśnienia niezgodności mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o pozwolenie wodnoprawne i do wniosku o legalizację, z zasobem ewidencji gruntów i budynków." Zdaniem G. D. przedmiotowy rów leży nie tylko na działce nr ew. [...] ale również na działce nr ew. [...] w m. D., gm. W., będącej jej własnością. Podniesiono również, iż zmiana rzeczywistej lokalizacji przedmiotu postępowania na działkę nr ew. [...] w m. D., gm. W. wpłynie na możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż ww. działka nie posiada ustalonych warunków zabudowy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. stwierdził, iż odwołanie - nie zasługuje na uwzględnienie. Starosta O. w pierwszej decyzji dot. przedmiotowej sprawy orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę na długości ok. 100 m urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowu R-27 oraz nakazał likwidację wykonanej zabudowy rurociągiem ww. urządzenia wodnego na długości ok. 50 m. Organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie powinien je prowadzić dwutorowo (częściowo pozwolenie wodnoprawne, częściowo legalizacja), dlatego organ II instancji uchylił ww. decyzję i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na powyższy sposób prowadzenia postępowania wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/13 oddalił skargę na decyzję organu drugiej instancji. Ponowna ocena wniosku S. B., z dnia [...] maja 2013 r. wskazuje, iż brak jest podstaw prawnych o odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz orzeczenia o legalizacji nielegalnie wykonanej przebudowy rowu R-27. Projektowana przebudowa rowu ma zachować swobodny przepływ prowadzonych wód rowem R-27. W pkt 1.3. zaskarżonej decyzji określono warunek stanowiący o zapewnieniu pełnej sprawności funkcjonowania urządzeń przez właściwą ich eksploatację i systematyczną konserwację. Określony w operacie wodnoprawnym oraz w decyzji organu I instancji sposób wykonania przebudowy rowu R-27 oraz utrzymanie drożności przedmiotowego odcinka nie powinien wpłynąć na ewentualne negatywne oddziaływanie na grunty sąsiednie. Nie bez znaczenia jest fakt, wynikający z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Inspektoratu w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]), iż rów A (rów nr [..]) nie posiada obszaru konkurencyjnego. Powyższe ograniczyło ilość stron postępowania do właścicieli działek sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Skarżąca w trakcie postępowania wnioskowała o powołanie rzeczoznawcy, jednakże kontrola gospodarowania wodami, przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez inspektorów Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wykazała drożność wykonanej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego zabudowy rowu oraz spełnienie jego funkcji drenującej. Ponadto jak słusznie zauważył organ I instancji S. B. przedstawił organowi dokumenty sporządzone przez technika melioracji wodnych, posiadającego stosowne przygotowanie zawodowe, upoważniające do samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót o specjalności wodno-melioracyjnej co potwierdza wiarygodność dokumentów z technicznego punktu widzenia. Organ podkreślił, iż zarzuty skarżącej skupiły się również na nieprawidłowościach w ewidencji gruntów i budynków powiatu [...], a w szczególności obrębu D.. G. D. przesłała do organu odwoławczego informację, że w dniach od [...] do [...] lipca 2014 r. w Starostwie Powiatowym w O. wyłożony był do wglądu projekt operatu opisowo- kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, opracowany w ramach modernizacji tej ewidencji dotyczący jednostek ewidencyjnych W.. Zdaniem skarżącej z wyłożonego projektu modernizacji jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa zabudowa rowu R-27 odbywa się na działce nr ew. [...], obręb D., której jest właścicielką, nie zaś tylko na sąsiedniej działce nr ew. [...], obręb D. własności Państwa B.. Powyższe potwierdza słuszność jej odwołania, gdyż działka nr ew. [...], obręb D. nie ma ustalonych warunków zabudowy, co stanowi przeszkodę w udzieleniu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił, iż w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej zwrócił się do [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego, które jest wykonawcą rzeczonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostek ewidencyjnych W. W odpowiedzi przesłano część graficzną projektu modernizacji dotyczącą działek nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie D.. Analiza przesłanej mapy nie potwierdza żadnego z twierdzeń skarżącej. Przedmiotowy rów nie jest zlokalizowany na działce ew. nr [...], obręb D. tylko na działce będącej we władaniu wnioskodawcy (nr ew. [...], obręb D.) i biegnie wzdłuż granicy z działką, będącą własnością skarżącej. G.D. poruszyła także kwestię braku uznania za stronę postępowania. Przedmiotowy zarzut również należy uznać za niesłuszny, gdyż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji uwzględniły skarżącą jako stronę postępowania. Wyrazem powyższego jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania G. D. zamiast umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przedmiotu postępowania odwoławczego w postaci braku odwołania wniesionego przez stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy a wcześniej organ l instancji wydając decyzję na rzecz S. B. nie wzięły pod rozwagę podnoszonej przez nią kwestii, iż pismem Wydziału Geodezji i Kartografii Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] października 2013 r. została poinformowana o dokonaniu zmiany treści mapy zasadniczej, polegającej na naniesieniu rowu melioracyjnego na terenie działki nr [...], będącego jej własnością. Skarżąca wskazała, iż wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji opierają się na danych geodezyjnych otrzymanych na etapie wyłożenia projektu modernizacji do wglądu. Organ powinien oprzeć się na zapisach z ewidencji gruntów i treści mapy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z obowiązującymi danymi ewidencji gruntów i budynków na działce skarżącej nie znajdował się użytek W, co przesądziło o wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2014 r. udzielająca S. B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia melioracji wodnych rowu R-27 na długości 57 m, przebudowę rowu R-27 poprzez umocnienie płytami betonowymi skarp i dna rowu na odcinku 3 m od wylotu projektowanego rurociągu a także dokonał legalizacji przebudowy tego rowu -R-27 na odcinku 45 m. W podstawie prawnej tej decyzji Starosta powołał art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 73 ust.1, art. 9 ust 2 pkt 2, art. 123 ust.2, art. 127 ust. 5, art. 140 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Wymienione przepisy stanowią podstawę do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie dają podstawy prawnej do legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Taką podstawę stanowi art. 64a Prawa wodnego, którego Starosta O. w podstawie prawnej własnej decyzji nie wskazał, a uchybienia tego nie dostrzegł również organ odwoławczy. W myśl treści art. 64a ust. 1 Prawa wodnego jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (ust.2). Opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa (ust. 3). W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8 ( ust. 4). Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku ( ust. 5). Z powyższych uregulowań wynika, że pierwsze - legalizacja następuje na wniosek właściciela urządzenia wodnoprawnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, po drugie - do wniosku mają być dołączone dokumenty wymienione w art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, a więc: 1) operat wodnoprawny; 2) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego; 3) opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy, nie stwierdzono aby w nich znajdował się wniosek S. B., w którym w sposób wyraźny wnioskowałby o legalizację urządzenia melioracji wodnej rowu R-27 wykonanego przez niego bez pozwolenia wodnoprawnego. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się trzy operaty wodnoprawne sporządzone przez C. J. we wrześniu 2011 r., w listopadzie 2012 r. i w maju 2013 r., jednakże z treści żadnego z nich nie wynika aby którykolwiek z nich dotyczył odcinka objętego legalizacją decyzją organu pierwszej instancji. Autor w żadnym w miejscu sporządzonych operatów nie podał, który odcinek rowu R-27 został wykonany bez pozwolenia wodnoprawnego i objęty jest wnioskiem o legalizację, a który objęty jest wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć należy, iż organ I instancji w wydanej decyzji nie podał w oparciu, o który z tych przedłożonych operatów wydał pozwolenie wodnoprawne i dokonał legalizacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie tylko nie była ta kwestia, ale również prawidłowość ustalonych odcinków rowu R-27 przyjętych przez organ I instancji do legalizacji i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że organy obu instancji nie dokonały kontroli przedłożonych przez S. B. operatów wodnoprawnych pod względem prawidłowego ich sporządzenia z wymogami określonymi w art. 132 Prawa wodnego. W rezultacie zaniechania przez organy obu instancji dokonania takich czynności wtoku prowadzonych postępowań, nie doszło do bezspornego wyjaśnienia zgłaszanych w organach przez G. D. zastrzeżeń, że omawiany rów R-27 istocie przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą jej własność, a nie przez graniczą z nią działkę nr [...], stanowiącą własność S. B.. Zaistniały spór o to - w granicach z których tych działek usytuowany jest przedmiotowy rów, powinien być przez organy w toku postępowania administracyjnego wyjaśniony i jak słusznie podnosi skarżąca, powinno to być dokonane w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków, a więc po zakończeniu prowadzonego w tym czasie postępowania modernizacyjnego W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dopuściły również naruszenia art. 64a ust. 1 i 4 w zw. z art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.