II OW 209/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Nowotarskim a Wójtem Gminy Nowy Targ w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy scaleniowej w L. wskazać Starostę Nowotarskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej Wnioskiem z dnia 4 listopada 2014 r. Starosta Nowotarski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Nowy Targ poprzez wskazanie Wójta Gminy Nowy Targ jako organu właściwego do prowadzenia postępowania scaleniowego w L. i wydania decyzji scaleniowej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wójt Gminy Nowy Targ zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie te decyzje. Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., II OSK 698/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwróciło się do Wójta Gminy Nowy Targ w sprawie przejęcia akt postępowania. W odpowiedzi na to pismo, doręczone Staroście do wiadomości, Wójt Gminy Nowy Targ w piśmie z dnia 13 lutego 2014 r. poinformował Kolegium, iż jest organem niewłaściwym do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Pismem z dnia 27 października 2014 r. Wójt Gminy Nowy Targ przekazał tę sprawę do prowadzenia Staroście Nowotarskiemu, wskazując, że postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700), po zmianach które weszły w życie z dniem 16 października 2013 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jest obecnie starosta, którego właściwość wprowadziła już ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136). W ocenie Starosty Nowotarskiego organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy Nowy Targ, albowiem postępowanie scaleniowe zostało wszczęte w dniu 27 sierpnia 1987 r. przez Naczelnika Gminy Jabłonka, w skład której wchodziła wówczas wieś L. Wójt Gminy Nowy Targ, który ostatecznie wydał decyzję scaleniową prowadził to postępowanie w wyniku przejęcia kompetencji po Zarządzie Gminy Nowy Targ (na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta – Dz. U. Nr 133, poz. 984), który wcześniej został wyznaczony do prowadzenia tej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (postanowienie z dnia [...] czerwca 2001 r.). Starosta podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie scaleniowe, wszczęte w 1987 r. przez Naczelnika Gminy Jabłonka, winno być dalej prowadzone przez Wójta Gminy Nowy Targ, a organem odwoławczym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Tą oceną prawną – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – Wójt Gminy Nowy Targ jest więc związany, pomimo zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013, poz. 1157) do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ten przepis przejściowy nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń, zatem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Wójt Gminy Nowy Targ, który był organem właściwym na dzień wydania decyzji scaleniowej. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Nowy Targ wniósł o wskazanie Starosty Nowotarskiego jako organu właściwego w sprawie. Organ wskazał, iż postępowanie w tej sprawie wszczął 27 sierpnia 1987 r. Naczelnik Gminy Jabłonka. W 1990 r. przeprowadzenie scalenia przeszło do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu. W dniu 2 kwietnia 1991 r. utworzono Gminę L. Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym w tej sprawie stał się Zarząd Gminy L. W związku z tym, że wszyscy członkowie Zarządu byli uczestnikami scalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wyznaczyło Wójta Gminy Nowy Targ jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Od dnia 27 października 2002 r. postępowanie w tej sprawie prowadził Wójt Gminy Nowy Targ, który w 2006 r. wydał decyzję scaleniową. Zdaniem Wójta, po uchyleniu przez sąd administracyjny wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji postępowanie powinno być wszczęte od nowa. W tym przypadku nie występuje kontynuacja postępowania dotychczasowego, a tym samym nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe, obowiązujące przed nowelizacją ustawy z 2013 r. Wójt Gminy Nowy Targ podniósł ponadto, że ocena prawna dotycząca właściwości organów w tej sprawie wyrażona w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosi się do stanu prawnego jaki istniał do dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji z [...] maja 2008 r. Ocena ta nie dotyczy tego, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania scaleniowego od nowa z zastosowaniem przepisów obowiązujących już po wydaniu tego wyroku. Wójt podkreślił również, że Starosta Nowotarski już uznał się za organ właściwy w tej sprawie, gdyż po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznej decyzji w 2008 r. wprowadził stan poscaleniowy do ewidencji gruntów i do ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W tej sprawie organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy Nowy Targ jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (art. 17 pkt 1 k.p.a.), a organem wyższego stopnia nad Starostą Nowotarskim – Wojewoda Małopolski (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów - Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.). Zatem do rozstrzygnięcia powstałego sporu o właściwość pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, który ze wskazanych organów jest właściwy do ponownego prowadzenia postępowania scaleniowego we wsi L. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. Na wstępie wskazać należy, iż – wbrew twierdzeniom Starosty Nowotarskiego – kwestii tej nie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku. Sąd ten, odnosząc się do zarzutów skarg wniesionych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2008 r., przeprowadził obszerny wywód prawny, analizując szereg nowelizacji ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, które weszły w życie do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, w celu ustalenia czy zaskarżona decyzja Kolegium oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane przez organy właściwe do prowadzenia tej sprawy. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził: "Aktualna zatem pozostaje zasada określona już w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe przesądza, że postępowanie scaleniowe wszczęte w 1987 r. przez Naczelnika Gminy Jabłonka winno być dalej prowadzone przez Wójta Gminy Nowy Targ, a organem odwoławczym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Dalsze zmiany ustawy nie wymagają analizy, gdyż nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe uwagi uprawniają do postawienia wniosku, że decyzje w rozpoznawanej sprawie wydane zostały przez właściwe organy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badał więc właściwość organów, które wydały zaskarżone decyzje na datę wydania tych decyzji, nie przesądzając, jaki organ będzie właściwy do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Błędne jest zatem twierdzenie Starosty Nowotarskiego, iż Wójt Gminy Nowy Targ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – jest związany tą oceną prawną Sądu, pomimo zmiany stanu prawnego w tym zakresie, co przesądza, że Wójt jest organem właściwym do prowadzenia tej sprawy. Postępowanie scaleniowe we wsi L. zostało wszczęte w 1987 r. W tym czasie wielokrotnie nowelizowano przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów dotyczące właściwości organów do prowadzenia postępowań scaleniowych w obu instancjach. Od 23 lutego 2000 r. organem I instancji właściwym w tych sprawach jest starosta (art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej - Dz.U.00.12.136). Analiza prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie właściwości organów w tej sprawie oraz treść przepisów nowelizujących ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów dotyczących właściwości organów wydanych później wskazuje, iż ustawodawca przyjął zasadę, że do spraw wszczętych i niezakończonych w dacie wejścia w życie nowelizacji, w zakresie właściwości organów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do załatwienia sprawy będącej w toku i niezakończonej decyzją ostateczną właściwy jest organ, który wszczął i prowadzi postępowanie w tej sprawie w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej. W przypadku uchylenia decyzji organów administracji obu instancji przez sąd administracyjny postępowanie administracyjne powinno być prowadzone od nowa przez organy, które w aktualnym stanie prawnym są właściwe. W tej sprawie postępowanie scaleniowe zostało zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, który stał się prawomocny od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., II OSK 698/13) obie te decyzje zostały uchylone. Zatem organem właściwym do ponownego prowadzenia sprawy scaleniowej w L. jest organ, który – zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym – jest właściwy w tego rodzaju sprawach. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (w wersji obowiązującej od dnia 16 października 2013 r.) stanowi, iż postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W związku z powyższym organem właściwym do załatwienia sprawy scaleniowej w L. jest Starosta Nowotarski. Należy również zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 (pkt 3 a, pkt 5 a i pkt 9 uzasadnienia) stwierdził, iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego z 1984 r. nie spełniał wymogów ustawowych, gdyż nie został złożony przez wymaganą większość właścicieli gospodarstw rolnych. Sąd zakwestionował więc prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie, co również przemawia za tym, że postępowanie scaleniowe powinno być prowadzone od nowa przez organ obecnie właściwy w tego rodzaju sprawach. Za wskazanym rozstrzygnięciem przedmiotowego sporu o właściwość przemawiają dodatkowo względy organizacyjne i finansowe. Postępowanie scaleniowe jest postępowaniem administracyjnym niezwykle skomplikowanym, pracochłonnym i długotrwałym. Starosta jest organem właściwym do prowadzenia postępowań scaleniowych od blisko 15 lat, wykonując to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zatem starosta posiada wyspecjalizowane służby geodezyjne i kartograficzne, które są niezbędne do oszacowania i opracowania projektu scalenia (art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Do zadań starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego), do której wprowadza się zmiany, które nastąpiły w wyniku scalenia i wymiany gruntów. Te wszystkie względy przemawiają za przyjęciem, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego w L. jest Starosta Nowotarski. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.