III SA/Lu 296/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. – [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2012 r.; II. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. O. S. G., kary pieniężnej w kwocie 8000 złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], w dniu [...] października 2012 r. miała miejsce przeprowadzona przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego kontrola drogowa autobusu marki RENAULT o nr rej. [...], którym kierował G. M. W wyniku kontroli ustalono, że powyższym pojazdem przewożone były dzieci do szkoły na trasie S.-Z. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, rozkład odjazdów na trasie S. – P. W. – Z., listę osób przewożonych na tej trasie, a także umowę nr [...] zawartą między Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., a S. G. Kierowca nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób. Mając na uwadze powyższe, P. Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym powiadomił stronę pismem z dnia [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. strona składając wyjaśnienia w sprawie wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Strona odwołała się do specyfiki przewozu regularnego specjalnego zdefiniowanego w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L. z 2009 r., nr 300, poz. 88). Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. O. S. G., karę pieniężną w kwocie 8000 złotych, z uwagi na naruszenie w zakresie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu [...] grudnia 2012 r. strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. O. S. G., kary pieniężnej w kwocie 8000 złotych. W uzasadnieniu powyższej decyzji, przywołując definicje przewozu regularnego i przewozu specjalnego regularnego organ wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, z późn. zm.), dalej: u.t.d., wykonywanie powyższych przewozów wymaga zezwolenia, którego oryginał lub wypis kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie podczas wykonywania przewozu drogowego i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Z kolei stosownie do załącznika nr 3 powyższej ustawy za naruszenie polegające na wykonywaniu regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, grozi kara pieniężna w kwocie 8000 zł. Organ podniósł, iż z okazanej podczas kontroli umowy między Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., a S. G., rozkładu jazdy, a także zeznań kierowcy wynika, że przewóz uczniów do szkoły następuje codziennie o tej samej porze, na tej samej trasie, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających nieregularność kursów. Powołując się na orzecznictwo sądów wojewódzkich organ wskazał, że zmienność rozkładu jazdy, jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników nie ma wpływu na zaliczenie przewozu do przewozów regularnych specjalnych. Główny inspektor Transportu Drogowego podniósł również, że wskazane przez stronę w odwołaniu rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ono międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych i pracujących na potrzeby własne, natomiast w niniejszej sprawie miał miejsce krajowy przewóz drogowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. G. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając naruszenie art. 18b, 20 i art. 93 u.t.d. poprzez błędną kwalifikację wykonywanego transportu oraz art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez nieprawidłowe odniesienie się do zgłoszonych przez stronę dowodów. Skarżący podniósł, że stosownie do załącznika nr 3 l.p. 2.1 kara wymierzana jest za wykonywanie regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, nie dotyczy natomiast wykonywania przewozu regularnego specjalnego. Ponadto wskazał, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadka, który pracował u skarżącego zaledwie od miesiąca i była to jego pierwsza praca w charakterze kierowcy jest nadużyciem prawa i stanowi rażące naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kierowca pracując na tym stanowisku zaledwie od miesiąca nie znał zasad jakie rządzą przewozem uczniów, jego organizacją, miał kontakt jedynie z pracodawcą, nie zaś z podmiotem zlecającym przewóz, zatem nie wiedział w jaki sposób i jak często następuje ustalenie trasy i jej czasowej organizacji. Z uwagi na powyższe, jak wskazuje skarżący, kierowca nie był rzetelnym źródłem informacji. Skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił właściwie przyjęcia kwalifikacji kontrolowanego przewozu. Wskazał, że nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie miał miejsce przewóz regularny, ponieważ już sama treść umowy wskazuje na brak regularności przewozów. Umowa zawiera zapis, że przewozy uzależnione są od potrzeb zamawiającego, a także przewiduje ewentualne dodatkowe przewozy. Ponadto, nie ma również ściśle ustalonych godzin odjazdu, a pasażerowie nie zawsze są odbierani z tych samych przystanków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu decyzji, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej, co oznacza m.in., że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Z ustaleń dokonanych w sprawie jednoznacznie wynika, że w dniu [...] października 2012 r. miał miejsce przewóz dzieci do szkoły na trasie S.-Z. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, rozkład odjazdów na trasie S. – P. W. – Z., listę osób przewożonych na tej trasie, a także umowę nr [...] zawartą między Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., a S. G. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, z późn. zm.), dalej: u.t.k. lub ustawa o transporcie drogowym. Stosownie do art. 4 pkt 7 u.t.k., przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1173), dalej: prawo przewozowe. W art. 2 ust. 2 prawa przewozowego wskazano dodatkowo, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Z powyższego wynika, że aby uznać określony rodzaj przewozu za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości i wykonywanie transportu drogowego zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 9 u.t.k., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Można zatem określić przewóz regularny specjalny jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w odniesieniu do powyższych przepisów należy przede wszystkim zauważyć, że znajdującego się w aktach sprawy harmonogramu dowozu i odwozu dzieci nie można uznać za rozkład jazdy w rozumieniu przepisów prawa przewozowego, bowiem nie jest on podany do wiadomości publicznej. Z przewozów tych nie może korzystać każda osoba, a jedynie te, które są wymienione w umowie, tj. uczniowie Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Z. Nawet ustalenie na trasie stałych przystanków mających charakter przystanków określonych w prawie przewozowym, nie oznaczałoby, że z tego przewozu mógłby skorzystać każdy. Ponadto, przewóz dzieci do szkoły odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie zakupionego biletu. Treść umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zawartej między skarżącym a Zespołem Szkół Ogólnokształcących w Z., wskazuje na brak regularności przewozów. Umowa zawiera zapis, że przewozy uzależnione są od potrzeb zamawiającego, a także przewiduje możliwość ewentualnych zmian w zakresie organizacji i tras przewozów, do których wykonawca jest zobowiązany się dostosować. Tym samym nie można się zgodzić z organem celnym, że przewóz, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, był przewozem regularnym, czy przewozem regularnym specjalnym. Nie można także uznać skontrolowanego w dniu [...] października 2012 r. przewozu, za przewóz wahadłowy. Stosownie do art. 4 ust. 10 u.t.k., przewozem wahadłowym jest wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym, a tym samym miejscem docelowym, przy czym każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, a miejsce początkowe i docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia i zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. Z kolei w przypadku przewożenia dzieci do szkoły należy mieć na uwadze, że nie zawsze ta sama grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, ponieważ przewóz dzieci jest uzależniony od rozpoczęcia i zakończenia zajęć, liczby godzin lekcyjnych, a nawet dotyczy uczniów różnych klas, których dowóz i odwóz uzależniony jest od szkolnego planu lekcji. Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia należy stwierdzić, że przewóz mający miejsce w niniejszej sprawie nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym, czy też wahadłowym. Skoro zatem przewozu nie można zakwalifikować jako przewozu regularnego, regularnego specjalnego, ani wahadłowego, to stosownie do art. 4 ust. 11 u.t.k., stanowi on przewóz okazjonalny. Przewoźnik dokonywał bowiem przewozu dzieci do miejsca docelowego – szkoły, jednak wracał bez tych osób, a kolejnym jego "kursem" był przejazd bez dzieci do szkoły i następnie przewóz dzieci do miejscowości, w których mieszkają. Zgodnie z art. 18 ust. 3 u.t.k., nie jest wymagane zezwolenie na wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego (pkt 1), albo polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych) (pkt 2), albo polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2 (pkt 3). Wobec powyższego, przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej jest przewozem okazjonalnym nie wymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.t.k. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.