II SA/Rz 1175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.], wydana w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W związku z wnioskami skarżącej, w dniu 16 stycznia 2012 Burmistrz Miasta [.] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 2349/13 i 2349/9 w [.], ze szkodą dla działek sąsiednich o nr 2350/8 i 2349/5. Następnie decyzją z dnia [.] stycznia 2013 r. nr [.] odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, wobec nie wystąpienia szkody na gruntach sąsiedzkich. Rozstrzygnięcie to uchylono decyzją SKO z dnia [.] marca 2013 r. nr [.], z powodu wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania oraz samego stanu faktycznego sprawy, wobec czego decyzję o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego uznano za przedwczesną. Kolejną decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.] Burmistrz nakazał właścicielom działek nr 2349/13 i 2349/9 przywrócenie do stanu poprzedniego części ww. nieruchomości. Również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [.] października 2013 r. nr [.]. Przesłankami zastosowanego rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że organ I instancji w toku postępowania nie przesłuchał świadków podanych przez M. K., zaś decyzje wydano w oparciu o niejasną i niespójną opinię biegłego. Tymczasem analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, aby zmiana stanu wody na powyższych nieruchomościach wpływała szkodliwie na grunty sąsiednie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm., dalej "u.P.w.") Burmistrz Miasta [.] odmówił nałożenia na właścicieli działek nr 2349/13 i 2349/9 obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Organ podał, że przedmiotem postępowania objęte są działki o nr 2349/13, 2349/9, 2350/8, 2349/5 i 2349/12 położone przy ul. P. [.] w [.]. Działki nr 2349/13 i 2349/9 stanowią własność A.G. i M.G. W toku postępowania ustalono, na co również wskazuje powołana w sprawie biegła, że przed zmianą ukształtowania teren działki nr 2349/13 nachylony był w kierunku północno – zachodnim, z wyjątkiem pasa drogi dojazdowej szerokości 3,6m o nachyleniu podłużnym w kierunku północno – wschodnim. Teren działki nr 2349/9 nachylony był w kierunku północno – zachodnim oraz północnym. Spływ wód opadowych z tych nieruchomości odbywał się zgodnie z ukształtowaniem terenu, przy czym woda z drogi dojazdowej w znacznej części spływała po skarpie w kierunku działki nr 2350/8, stanowiącej własność M.K. i sąsiadującej od strony wschodniej z działką nr 2349/9. Ustalono, że w latach 2009 – 2011, na działkach nr 2349/9 i 2349/13 dokonano nawiezienia gruzu i ziemi oraz ich rozplantowania, co spowodowało, że uprzednio nachylony teren jest obecnie terenem płaskim ze skarpami na obrzeżach. Zmianę ukształtowania terenu wykonano na działce nr 2349/13 na całej jej długości i szerokości ok. 15 – 17m, zaś na działce nr 2349/9 na długości ok. 48m i szerokości 16 – 18m. Spływ powierzchniowy wód opadowych z ww. nieruchomości odbywa się w kierunku północno – wschodnim, zgodnie z ukształtowaniem terenu, w kierunku odwrotnym niż w 2009 r. Obecnie zatem na działkę nr 2350/8 spływają jedynie wody opadowe ze skarp uformowanych na skutek podwyższenia terenu działek 2349/9 i 2349/13, które co prawda powodują zawilgocenie terenu działki nr 2350/8 u podnóża skarpy, jednakże na żadnym z etapów prowadzonego postępowania nie stwierdzono i nie wykazano, aby zawilgocenie to powodowało szkodę po stronie skarżącej. Ponadto nie stwierdzono, aby dokonane zmiany ukształtowania terenu wpływały szkodliwie na pozostałe grunty i budynki sąsiednie. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K., kwestionującego poprawność ustalonego stanu faktycznego sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [.]. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że na działkach nr 2349/9 i 2349/13 doszło do zmiany spływu wód na skutek zmiany ukształtowania terenu, jednakże w sprawie nie stwierdzono szkód, które wynikły na skutek dokonanych zmian. To z kolei wyklucza możliwość nałożenia obowiązków na właścicieli tych nieruchomości na podstawie art. 29 u.P.w., bowiem warunkiem wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis jest m.in. stwierdzenie realnej szkody na gruntach sąsiednich, spowodowanej zmianą spływu wód. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła, ani nie występuje żadna realna szkoda bądź obawa zalania lub zatopienia działki skarżącej. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do uznania, że zawilgocenie gruntu przy skarpie i pobliskim terenie mogłoby wykluczyć możliwości użytkowania nieruchomości, a zebrane w tym względzie dowody w pełni zasługują na wiarę. Decyzję organu I instancji uznać zatem należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [.], wydanie decyzji zgodnej z treścią jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie nie zachodzi szkoda, uzasadniająca wydanie decyzji w oparciu o art. 29 u.P.w. Część wód opadowych wsiąka bowiem w podniesiony teren działek nr 2349/9 oraz 2349/13 i w postaci wysięków pojawia się na skarpie i zwiększa zawilgocenie terenu u podnóża skarpy oraz pobliskim terenie jej nieruchomości. W przypadku wystąpienia obfitych opadów atmosferycznych lub w okresie zimowo-wiosennym poziom zwierciadła wody będzie wyższy, a zatem może wystąpić niebezpieczeństwo wystąpienia sączeń i nacieków w obrębie gruntów spoistych. Tym samym szkoda ma charakter szkody prognozowanej i z pewnością realnej, której stwierdzenie może nastąpić na podstawie doświadczenia życiowego i logicznego wnioskowania. Ponadto skarżąca za błędne uznała przyjęcie, że szkodą w rozumieniu art. 29 u.P.w. jest wyłącznie uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Wobec powyższego organy mając na uwadze funkcję prewencyjną wyrażoną w przywołanym powyżej przepisie, winny w drodze decyzji administracyjnej zobowiązać właścicieli działek nr 2349/9 i 2349/13 do przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi okazały się zasadne, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji Organów obu instancji. Na wstępie Sąd obowiązany jest wyjaśnić stronom postępowania, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 a także art. 80 i art. 84 K.p.a. wyjaśniając okoliczności faktyczne istotne dla stosowania art. 29 ust. 3 u.P.w. Ich rozstrzygnięcia wyraźnie rozmijają się z treścią opinii biegłego w zakresie w jakim dowód ten stwierdza zaistnienie szkód na działce stanowiącej własność strony skarżącej – M. K. W ten sposób naruszono również art. 29 ust. 3 u.P.w. Wydane w sprawie decyzje administracyjne zostały oparte na art. 29 ust. 3 u.P.w. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl tej regulacji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nawet pobieżna analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, iż do jej władczego zastosowania może dojść wyłącznie wówczas gdy zostanie stwierdzony związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie dokonaną przez właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich. Innymi słowy, sama zmiana stanu wody nie może jeszcze powodować nakazania właścicielowi gruntu podejmowania jakichkolwiek działań. Musi zostać przekonująco ustalone, że zmiana ta skutkuje szkodą. Z uwagi na specjalistyczny charakter wiedzy pozwalając na przeprowadzanie niezbędnych ustaleń, organy winny skorzystać z możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, czyli osoby kwalifikującej się wiedzą specjalną z zakresu zmian stanu wody na gruncie. W orzecznictwie i w doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, że zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej (tak uznał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., o sygn. akt II SA/Łd 1301/13, LEX nr 1467989). W niniejszej sprawie taka opinia została sporządzona przez osobę o potwierdzonych i odpowiednich dla charakteru sprawy kwalifikacjach. W swej opinii biegła T.P., posiadająca uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności wodno – melioracyjnej, stwierdziła wyraźnie w pkt 6, wystąpienie szkody spowodowanej zmianą stanu wody na gruncie. Szkodę tą w odniesieniu do działki nr 2350/8 biegła określiła następująco : wody opadowe i roztopowe spływają pod skarpach, których wcześniej nie było w tym miejscu na działce nr 2350/8 i unoszą grunt i inne części nasypu do podnóża skarpy. Część wód, które wsiąknęły w nasyp pojawia się na skarpie w postaci wysięków. Zwiększa to zawilgocenie terenu u podnóża tych skarp, a także na pobliskim terenie, ponieważ odpływ powierzchniowy z terenu przy granicy z dz. nr ewid. 2349/13 jest ograniczony przez niewielkie spadki podłużne. W nasypie oprócz gruntu znajduje się gruz i być może inne odpady niewiadomego pochodzenia, więc spływające po skarpie wody mogą być zanieczyszczone. Konsekwencją tego stwierdzenia są w pkt 7 opinii wskazania biegłej pozwalające na zapobieganie powstałym szkodom. W uzupełnieniu tej opinii biegła nie zmieniała swego zdania, co tego czy na działce nr 2350/8 powstała szkoda. Otóż jej dodatkowa wypowiedź a także szkice pomocnicze wyrażone na piśmie (karta akt administracyjnych nr 299), ograniczają się wyłączenie do działek nr 2349/13, 2349/5, 2349/12. Innymi słowy, biegła w swych wyjaśnieniach do opinii nie wycofała się z wcześniej wypowiedzianego twierdzenia o powstaniu na działce nr 2350/8 szkody. W wyjaśnieniach do opinii biegła powtórzyła swe twierdzenia o braku wystąpienia szkody na działkach nr 2349/5 i 2349/12. Na marginesie warto dodać w tym miejscu, że biegła miała prawo tak ocenić zaistnienie szkody na działce należącej do strony skarżącej. WSA podziela w tym miejscu stanowisko B. Rakoczego, iż pojęcie szkody jakim posługuje się przepis art. 29 ust. 3 u.P.w. rozumieć wypada tak, jak definiuje się je w prawie cywilnym, a więc jako uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego. Z punktu widzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej nie ma znaczenia, jaki jest rozmiar szkody. Prawodawca bowiem nie uzależnia skutku od rozmiaru szkody, a w ogóle od jej zaistnienia (B. Rakoczy, Komentarz do art. 29 ustawy – Prawo wodne, LEX Omega 2013). Opinia biegłej pozostaje spójna z zeznaniami świadków w osobie A..L (karta akt nr 301) oraz JK (karta akt nr 300) Organ pierwszej instancji oceniając materiał dowodowy, w tym opinie biegłego, oparł się na stwierdzeniu wynikających z treści SKO z dnia [.] października 2013 r. nr [.], iż samo zawilgocenie gruntu nie może być traktowane jako szkoda, bowiem teren działki należącej do M.K., na którym to zawilgocenie powstało nie jest zagospodarowany. SKO w wyniku rozpoznania odwołania stwierdza jednoznacznie, że na skutek działań M.G. i A.G. żadna realna szkoda nie wystąpiła. SKO na stronie 7 swej decyzji stwierdza, że postępowanie dowodowe w tym wydanie opinii biegłej, a w szczególności opinia wyjaśniająca T.P., gdzie szeroko dokonano analizy zmiany stanu wód na działkach i ich wpływu na działkę skarżącej dowodzi, iż szkody na działce nr 2350/8 nie występują. SKO ewidentnie nie zauważyło, że biegła w sposób jednoznaczny uznaje, iż szkoda jako wynik działań w/w osób dotknęła działkę skarżącej. Co więcej, dokładna analiza treści wyjaśnień złożonych do tej opinii nie pozwala mieć choćby cienia wątpliwości, że T.P. swej oceny wpływu zmiany stanu wody na gruncie na działkę nr 2350/8 nie zmodyfikowała. Poza tym, Osoba ta po sporządzeniu opinii nie była przez Organ pierwszej instancji proszona o wyjaśnienie kwestii zalewania działki 2350/8, co wprost wynika z pisma Burmistrza Miasta [.] z dnia [.] listopada 2013 r. Innymi słowy, biegła w sposób jednoznaczny stwierdza wystąpienie szkody na działce 2350/8, zaś organy obu instancji dochodzą do wniosku, że specjalista w dziedzinie zmiany stosunków wodnych uznał, że szkoda na tej działce nie zaistniała. Nie sposób więc uznać, że zarówno organ pierwszej instancji a także SKO właściwie oceniły materiał dowodowy i wyprowadziły z tej oceny właściwe wnioski. Jeżeli Organy, w tym zwłaszcza SKO, chciały zająć stanowisko inne niż to, które zaprezentowano w opinii biegłego, to winny wykazać przyczyny dla których odmawiają wiarygodności sporządzonego przez biegłą dowodu (np. poprzez zlecenie i zapoznanie się z opinią innego biegłego). Nie mogły jednak czynić, tak jak w niniejszej sprawie, gdzie ustalenia a także wyprowadzone z nich wnioski przekładające się na sposób zastosowania normy prawa materialnego, w tak oczywisty sposób różnią się z tym, co stwierdziła T. P. Dostrzeżone przez Sąd nieprawidłowości potwierdziły podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez SKO i Burmistrza Miasta [.] przepisów K.p.a. dotyczących stosowania przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i 80 i 84 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodu w postaci opinii biegłego. Naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem odmowa przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w zakresie działki należącej do strony skarżącej, w tym stanie rzeczy, nie odpowiada zebranemu materiałowi dowodowemu. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. obowiązane będą uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę ich działań. Powinno to się przełożyć na odpowiadającą wymogom postępowania wyjaśniającego ocenę kluczowego dla rozstrzygnięcia dowodu, jakim jest niewątpliwie znajdująca się w aktach opinia biegłego oraz złożone do tej opinii wyjaśnienia. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje podstawę w treści art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż niniejsza decyzja ma charakter odmowny, nie stosowano art. 152 p.p.s.a.