II SA/Rz 1197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "Pb"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 316 w K., i jednocześnie zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie ośmiu miesięcy wyszczególnionych dokumentów, celem ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli. Następnie po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pb, nakazał skarżącemu rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie wiatrołapu ze schodami zewnętrznymi, wraz z dwoma słupami podtrzymującymi konstrukcję dachu. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie pozwoliło ustalić, że ww. murowany budynek mieszkalny, wybudowany w latach 1970-tych, został rozbudowany od strony podwórka o murowany wiatrołap wraz ze schodami zewnętrznymi. Ponadto w ramach rozbudowy wykonane zostały dwa słupy z rur betonowych Ø 200mm, na których oparto murłatę podtrzymującą konstrukcję dachu wykonanej rozbudowy. Wybudowany wiatrołap posiada wymiary zewnętrzne 2,51m x 2,48m. Przy wiatrołapie, na całej jego szerokości wykonano żelbetowy spocznik o szerokości 132 cm oraz schody żelbetowe o długości 256 cm (9 stopni) i szerokości 126 cm. Ściany zewnętrzne wiatrołapu wykonano jako murowane: od zewnątrz pustak wapienno – piaskowy gr. 12 cm, od środka cegła pełna 12 cm, zaś strop z cegły dziurawki. Nad częścią rozbudowaną zrealizowano drewnianą konstrukcję jednospadowego dachu – krokwie z jednej strony oparto na murłacie przymocowanej do ściany budynku mieszkalnego, z drugiej (od strony podwórka) na murłacie wspartej na ścianie zewnętrznej wybudowanego wiatrołapu oraz dwóch słupach. Ustalono ponadto, że rozbudowy budynku dokonali w 2009 r. jego poprzedni właściciele – K. M. i K. M., a na wykonanie robót budowlanych nie posiadali stosownego pozwolenia na budowę. W marcu 2012 r. działkę nr 316 przekazali synowi – Z. M., który od tego czas jest jej właścicielem. Uznano, że dokonana rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w rozpatrywanej sprawie nie dopełniono. Dokonana rozbudowa nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno budowlanych, a zatem istniała możliwość jej legalizacji, jednakże z możliwości takiej skarżący nie skorzystał, co z kolei obligowało do wydania nakazu o rozbiórce samowoli. W odwołaniu od tej decyzji Z. M. podał, że budynek mieszkalny został rozbudowany przez jego rodziców, którzy nie byli świadomi, że na taką inwestycję muszą uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB [...] i orzekając co do istoty sprawy nakazał Z. M. rozbiórkę wiatrołapu, schodów zewnętrznych oraz zadaszenia, samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 316 w K. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego nie zostało przez ustawodawcę zwolnione od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 – 31 Pb), a zatem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 Pb, realizacja spornej części obiektu wymagała uprzedniego uzyskania stosownej decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Ponieważ przedmiotowa rozbudowa została wybudowana bez wymaganego pozwolenia, organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Pb, jednakże odwołujący się z możliwości legalizacji nie skorzystał. To z kolei w myśl art. 48 ust. 4 Pb obligowało do wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej samowolnie części obiektu budowlanego. Organ odwoławczy za trafne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie na konieczność jej reformacji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"). Decyzja PINB nie zawierała bowiem sformułowania wprost, że rozbiórce podlega również samowolnie dobudowane do budynku zadaszenie podparte na słupach betonowych, a zatem zachodziła konieczność sanowania tego uchybienia i wydania decyzji o poprawnej treści rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i umożliwienie legalizacji wykonanej rozbudowy bez wnoszenia opłaty legalizacyjnej. Znajduje się on bowiem w trudnej sytuacji materialno – bytowej i nie jest w stanie uiścić wymaganej opłaty w wysokości 50 000 zł. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co zobligowało Sąd do jej uwzględnienia. Wymaga na wstępie zaznaczenia, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona do WSA decyzja WINB stanowi akt konkretyzujących przepis art. 48 ust. 1 i 4 Pb. Należy więc przypomnieć, iż według art. 48 ust. 1 Pb, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zastosowanie przepisu nakazującego rozbiórkę części obiektu budowlanego zostało przez Organy nadzoru budowlanego uzasadnione tym, że w określonym terminie właściciel obiektu Z. M. nie wykonał obowiązków wynikających z treści postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r., o nr [...]. Z tej przyczyny, organy kierowały się dyspozycją wyrażoną w art. 48 ust. 4 Pb. Stanowi ona, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli kieruje się do właściciela obiektu nakaz rozbiórki samowoli budowlanej. Należy też dodać, iż inicjatorem działań policyjnych organów nadzoru architektoniczno – budowlanego był R. N., co wynika z jego wniosku z dnia 19 lipca 2013 r., o dacie wpływu 19 lipca 2013 r. Nie sposób kwestionować, iż nakazem rozbiórki objęto w niniejszej sprawie wiatrołap, schody zewnętrzne oraz zadaszenie, uznając że są to elementy samowolnie dobudowane do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr 316 w K. Organ drugiej instancji kierował się w swych działaniach ustaleniem, iż nielegalne roboty zostały wykonane w 2009 r. Wszystkie z tych robót zakwalifikowano jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, co nakazywało zdaniem organów stosować tryb przewidziany dla nielegalnej budowy przewidziany przepisem art. 48 Pb. Według WSA, Organ odwoławczy zbyt pochopnie zaakceptował ustalenie PINB o nielegalnej rozbudowie budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne. Z przedłożonej na rozprawie kserokopii planu usytuowania budynku składowego na parceli położonej w K. sporządzonego dla K. M., poprzedniego właściciela nieruchomości, wynika wyraźnie że obiekt mieszkalny, którego dotyczy zaskarżona decyzja, był wyposażony w schody zewnętrzne. Plan ten został sporządzony w marcu 1983 r., a został wydany przez Naczelnika Gminy [...]. O okoliczności istnienia jeszcze przed rokiem 2009 r. schodów do budynku mieszkalnego wspomniała też K. M. w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., w którym osoba ta zwróciła się do PINB o pozytywne rozpatrzenie sprawy, motywując tą prośbę ciężką sytuacją zdrowotną członków swej rodziny. Z przedstawionymi dowodami spójne są także zdjęcia przedłożone Sądowi na rozprawie, przedstawiające fragmenty schodów do budynku mieszkalnego Państwa M. Nie sposób również pominąć, iż także R. N. w swym "donosie" z dnia 19 lipca 2013 r. nie zarzuca inwestorom wzniesienia nielegalnych schodów do budynku. Ten materiał dowodowy przekonuje Sąd do tezy, że przedmiotowy budynek nie został rozbudowany o schody zewnętrzne w roku 2009 r. Schody te mogły istnieć wcześniej. Nie zostało wykluczone, że nie były objęte pozwoleniem na budowę. Istnieje też prawdopodobieństwo, że w 2009 r. mogły zostać przebudowane przez ówczesnych właścicieli obiektu lub wyremontowane. Z uwagi na tą okoliczność, Organ II instancji przedwcześnie przyjął za pewne, że obiekt mieszkalny został rozbudowany o schody zewnętrzne. Tych kwestii przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, już z tej przyczyny że do prac innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się przepisu art. 48 Pb. Wynika to faktu, że zarówno przebudowa oraz remont nie są robotami budowlanymi objętymi ustawową definicją budowy. Budowa to w myśl art. 3 pkt 6 Pb, wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Do innych przypadków niż budowa, w tym do nielegalnego remontu lub przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, stosuje się tryb przewidziany w przepisach art. 51 i 50 Pb. Z tych względów, Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie wyjaśniające WINB w określonym wyżej fragmencie zawiera nieprawidłowości rzutujące na wynik postępowania. Z uwagi na naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie można mieć pewności czy do schodów wewnętrznych należało stosować art. 48 ust. 1 i 4 Pb. Ponownie rozpoznając odwołanie WINB powinien w szczególności wyjaśnić : 1) kiedy schody zewnętrzne do budynku mieszkalnego zostały wzniesione, 2) czy były one objęte pozwoleniem budowlanym, 3) jeżeli schody zewnętrzne nie zostały nielegalnie wzniesione w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego, to czy nastąpiła ich legalna przebudowa lub remont. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli odpowiedzieć na pytanie o dopuszczalność stosowania wobec aktualnego właściciela obiektu przepisów Pb, sankcjonujących nielegalne roboty budowlane. Przedstawione motywy zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o zastosowaniu instytucji wstrzymania wykonania przedmiotu skargi orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.