I OSK 1240/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 2/15 w sprawie ze skargi M. Sz. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Ż. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2014 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Ż. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy Ż. na rzecz M. Sz. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 lutego 2015 r. oddalił skargę M.Sz. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.Sz., za pośrednictwem portalu ePUAP, zwrócił się w dniu [...] października 2014 r. do Wójta Gminy Ż. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji: 1) liczby zatrudnionych w urzędzie gminy pracowników, 2) danych osobowych osób zajmujących kierownicze stanowiska wraz z podaniem wykształcenia i kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na danym stanowisku, 3) wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom urzędu, 4) wyjazdów zagranicznych finansowanych ze środków publicznych z wyszczególnieniem miejsc, czasu trwania i kosztów podróży, 5) liczby skarg na wójta gminy oraz 6) wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła gmina. W dniu [...] października 2014 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie oznaczone we wniosku nr 1 oraz po części na pytanie nr 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił natomiast udostępnienia informacji w zakresie pytania nr 3. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. W kwestii pytań 4 – 6 organ stwierdził natomiast, że informacje takie mają charakter informacji przetworzonych i zostaną udostępnione w terminie 2 miesięcy od dnia uzupełnienia wniosku o stosowne uzasadnienie odnoszące się do przesłanki istotnego interesu publicznego. W dniu [...] grudnia 2014 r. strona wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Ż. wskazując, że nie otrzymała żądanych informacji w pełnym zakresie, ale też nie wydano w tym przedmiocie decyzji, czym naruszono termin załatwienia sprawy określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniesiono zatem o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 (jedynie w zakresie podania wykształcenia wskazanych w tym punkcie pracowników urzędu gminy) oraz w całości pkt 4-6 wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. wniósł o umorzenie postępowania sądowego lub oddalenie skargi oraz orzeczenie na rzecz organu o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy żądane we wniosku informacje w pkt 4 - 6 są informacjami prostymi, czy przetworzonymi, gdyż to będzie miało znaczenie dla stwierdzenia istnienia bezczynności. Powołując treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.d.i.p.) Sąd podkreślił, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu Państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz z formą dokonywanego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, anonimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy Ż. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. podał informację dotycząca pkt 1, to jest liczby osób zatrudnionych w datach wskazanych we wniosku oraz pkt 2, to jest imiona i nazwiska osób zajmujących kierownicze stanowiska określone w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. została uzupełniona informacja dotycząca wykształcenia osób objętych pkt 2 wniosku. Dodatkowo poinformowano, że od dnia [...] marca 2003 r. w Urzędzie Gminy Ż. zatrudniony jest zastępca wójta gminy T.G. - mgr inż. mechanik. W ramach żądań zawartych we wniosku organ udzielił informacji prostych, które nie wymagały wdrożenia żadnych dodatkowych czynności. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy Ż. poinformował natomiast, że odnośnie pkt 3, dotyczącego wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu gminy z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika nie stanowi informacji publicznej, podlegają ochronie danych osobowych, jako tajemnic ustawowo chronionych i w tym zakresie zostanie wydana stosowna decyzja na podstawie art. 16 u.d.i.p. Natomiast odnośnie pkt 4, 5, 6 organ poinformował, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy udostępniana jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a udostępnia się niezwłocznie tylko wówczas, gdy zadanie obejmuje aktualną wiedzę w sprawach publicznych. Z tych przyczyn informacja nie mogła być udzielona w terminie 14 dni, zważywszy, że we wniosku walor "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie został zawarty. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powiadomił, że żądane informacje przetworzone zostaną udostępnione w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia uzupełnionego wniosku w takim zakresie, w jakim wymienione w pkt 4-6 wniosku z dnia [...] października 2014 r. informacje przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca został też poinformowany o treści art. 15 ust. 1 ustawy oraz określono koszty przygotowanej informacji na kwotę [...] zł. W piśmie zawarto pouczenie, że udostępnienie informacji zgodnie z uzupełnionym wnioskiem i tylko w dopuszczalnym ustawowo zakresie następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub wniosek wycofa (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie zaś skarżącego, żadna z wnioskowanych informacji publicznych nie ma charakteru informacji przetworzonej, dlatego nie zachodzi konieczność wykazania jakiegokolwiek interesu i w całości podtrzymał wniosek. Mając na uwadze wyżej przytoczone argumenty Sąd stanął na stanowisku, że żądaną przez skarżącego informację, dotyczącą zestawienia danych za okres 4 lat, organ prawidłowo zakwalifikował, jako informację przetworzoną. Na dzień złożenia przez skarżącego wniosku podmiot zobowiązany nie dysponował informacją o treści, której udzielenia domagał się skarżący, a jej wytworzenie wymagało podjęcia dodatkowych działań o znacznym nakładzie pracy i czasochłonnych w zakresie informacji określonych w pkt 4 - 6 wniosku. Informacja, której domaga się skarżący w pkt 4 nie jest informacją, która wprost występuje w jednym dokumencie, zakres i skala udzielonych informacji obejmująca podróże zagraniczne wszystkich pracowników urzędu gminy w tym wójta za okres od [...].11.2010 r. jest informacją przetworzoną, gdyż jako suma informacji prostych będzie tworzyła treściowo nową informację - przetworzoną. Opowiedzenie się za poglądem, że żądana w pkt 4-6 informacja publiczna na charakter informacji przetworzonej uzasadniało wystąpienie organu do skarżącego o wykazanie, że dysponowanie tą informacją jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Wystąpienie to nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu i dlatego w dacie złożenia skargi organ nie był bezczynny. Mając na względzie powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.Sz., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieudostępnienia wnioskowanych informacji i niewydania decyzji o odmowie ich udostępnienia w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a skupienie się na kwestii nieistotnej dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów i w konsekwencji uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, co skutkowało jej oddaleniem; 3. art. 151 w zw. z art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08), bez przedstawienia sprawy właściwemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia; 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy i w konsekwencji nieumorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r. oraz niestwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w łącznej kwocie [...] zł. Ewentualnie, zwrócono się o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. W tym przypadku zwrócono się o zwrot kosztów poniesionych przez stronę oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy podkreślić, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia czynności przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2 art. 13 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Na inny wyjątek wskazuje art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego, w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W takiej sytuacji udostępnienie informacji następuje, co do zasady, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, ONSAiWSA 2011/6/127). Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, w dniu [...] października 2014 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący złożył do Wójta Gminy Ż. wniosek o udzielenie informacji publicznej w wymienionych w nim kwestiach. Mając na uwadze ciążący na wnioskodawcy obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia informacji publicznej, organ - w terminie 14-dniowym licząc od dnia złożenia wniosku - zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie istnienia interesu publicznego uzasadniającego wystąpienie z żądaniem zawartym w pkt 4-6 wniosku. Wychodząc z powyższego założenia organ, w odpowiedzi na wniosek z [...] października 2014 r. udzielonej stronie w dniu [...] października 2014 r., wyjaśnił, że z uwagi na dokonaną kwalifikację żądanych informacji, mogą być one udostępnione w terminie 2 miesięcy "od dnia złożenia uzupełnionego wniosku o jego uzasadnienie w takim zakresie". Dodatkowo poinformowano stronę, że z uwagi na żądaną formę udostępnienia informacji, wymagane również będzie uiszczenie kwoty [...] zł tytułem opłat związanych z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Następnie zaś, mając na uwadze odpowiedź strony z [...] października 2014r., iż w jej ocenie żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, organ w oparciu o art. 16 u.d.i.p. wydał w dniu 22 grudnia 2014 r. - a zatem z naruszeniem wszelkich obowiązujących terminów - decyzję odmowną. Pismem zaś z 29 grudnia 2014 r., a zatem już po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi, organ uzupełnił informacje będące odpowiedzią na żądania ujęte w pkt 2 wniosku. W powyższych jednak okolicznościach podstawowy cel, w jakim złożona została skarga nie mógł zostać osiągnięty. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do działania, które zostało podjęte przed dniem orzekania. Zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania, które stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinno zostać umorzone. Jak wynika z uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy należało uznać, że wyrok Sądu I instancji oddalający skargę nie mógł się ostać, podlegał zatem uchyleniu w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Prowadzone przed Sądem I instancji postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Ż. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej należało umorzyć, o czym na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowiono jak w pkt 2 sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że organ może w toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dodatkowo zwrócić się do wnioskodawcy z prośbą o wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego. Choć z literalnego brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, by to wnioskujący miał obowiązek wykazania tego interesu - ten bowiem spoczywa na organie, należy zauważyć, że - jak podkreśla się w doktrynie - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w terminie zakreślonym przez podmiot zobowiązany, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 (I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. LexisNexis, wyd. 2, s. 52). Mając zatem na uwadze gwarantowane konstytucyjnie prawo do informacji publicznej w zakresie działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), organ - nie wykluczając z góry udzielenia żądanej informacji i kierując się interesem strony - zasadnie wystąpił o wykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji udzielenie odpowiedzi z przekroczeniem ustawowych terminów nie może zostać ocenione jako bezczynność organu mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 201 § 1 p.p.s.a.