IV SA/Po 1128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz R. na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 dalej "uśr") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej w skrócie "k.p.a." odmówił przyznania E. O.: odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust.2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a także zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za okres od 1 do 14 maja 2014 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podniósł, że przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz R. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. M., albowiem pozostaje ona w związku z małżeńskim ze S. M., legitymującym się orzeczeniem o III grupie inwalidzkiej. Powyższą decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...].12.2012 r. decyzją Nr [...]i przyznało E. Ol. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.10.2012 r. do na stałe. Prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wnioskiem z dnia 20.06.2014 r. E. O. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, także od dnia 15 maja 2014 r. ze skutkiem na przyszłość. Organ I instancji wyjaśnił, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Załączone do akt sprawy orzeczenie wskazuje, że matka wnioskodawczyni została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże jej małżonek posiada orzeczenie o III grupie inwalidzkiej. Dlatego tez uzasadnione jest twierdzenie, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka ustawowa, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. O., podnosząc, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Odwołująca przyznała, że jej rodzice są w związku małżeńskim, ale nie są w stanie się sobą nawzajem opiekować i to ona sprawuje wszelką opiekę nad nimi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż matka Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem (opinią komisyjnego badania przez biegłych lekarzy z dnia [...].09.1991 r., sygn. akt [...]) o uznaniu inwalidą I grupy i pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. SKO wskazało, że mąż osoby, która wymaga opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji wyklucza to Odwołującą z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku dla opiekuna, mimo spełnienia pozostałych przesłanek i bez względu na fakt sprawowania opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. O. podniosła, że decyzja Kolegium jest dla niego krzywdząca, bowiem sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a także pomaga w czynnościach codziennych tacie, który z racji wieku i chorób też wymaga opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2014 r., o odmowie przyznania Skarżącej odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a także zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za okres od 1 do 14 maja 2014 r. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką S. M.. Matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem (opinią komisyjnego badania przez biegłych lekarzy z dnia [...].09.1991 r., sygn. akt [...]) kwalifikującym ją do I grupy inwalidzkiej. S. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto decyzją z dnia [...].12.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało E. O. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 października 2012 r. na czas nieokreślony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jednoznacznie z powyższego wynika, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, uzależnione jest, od spełniała przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ I instancji, a za nim również organ odwoławczy uznały, że skoro matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to też zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Skarżąca nie spełniła przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. Trybunał uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego wygasły wszystkie dotychczasowe decyzje o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy zmieniającej, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że przedmiotowy zasiłek Skarżącej nie przysługuje w związku z niespełnieniem przez Nią przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując oceny, czy Skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2013 r., należy mieć na uwadze, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznane zostało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. Świadczenie to jednak wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją art. 11 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14, zgodnie z którym z rozważań Trybunału zawartych w uzasadnieniu wyroku K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Mając na uwadze powyższe, oraz opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (vide: Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. Prawo do przyznanego Jej świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Mimo, iż organ przyznając Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ocenił że spełnia Ona wszystkie przesłanki do jego przyznania, to już rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku dla opiekuna uznał, że w niezmienionym stanie faktycznym Skarżąca tych samych przesłanek nie spełnia. Sąd nie dostrzega uzasadnionych okoliczności, by organy administracji publicznej, tylko i wyłącznie na podstawie zmiany polityki socjalnej państwa, inaczej oceniły sytuację skarżącej w niniejszej sprawie. Sytuacja ta została już bowiem oceniona w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznającej Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie wykazał, ażeby w sprawie zaistniała zmiana stanu faktycznego względem decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, lub by w sprawie zaistniała jakakolwiek inna szczególna okoliczność uzasadniająca odmienną ocenę spełnienia przez Skarżącą przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca utraciła, nie z powodu wadliwości decyzji, którą przyznano Jej świadczenie pielęgnacyjne, a tylko i wyłącznie na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, które wygasiły wszystkie przyznane świadczenia pielęgnacyjne. Pamiętać bowiem należy, że zasiłek dla opiekuna miał zrekompensować słusznie nabyte prawo do świadczeń rodzinnych, utracone na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z ustawą zasadniczą. Tym samym skoro, zostało już wcześniej ocenione, że w okresie o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów skarżąca spełniła warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to nieuprawnionym była odmienna ocena tych samych przesłanek w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.