II SAB/Op 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim do rozpatrzenia wniosku skarżącego L. B. z dnia 25 września 2014 r., 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim na rzecz skarżącego L. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (dalej również jako PINB) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podał, iż wnioskiem z dnia 25 września 2014 r. zwrócił się do PINB w powiecie głubczyckim o zmianę decyzji tego organu, w zakresie rozwiązań instalacji gazowej. Po upływie 11 dni od złożenia wniosku organ pierwszoinstancyjny, działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.) zawiadomił stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie i ustalił nowy termin na 14 dni od daty zwrotu akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako GINB). Skarżący wyjaśnił, że w sprawie niezałatwienie wniosku wniósł "skargę" do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako OWINB), którą organ ten uznał za niezasadną, stwierdzając, iż nie ma możliwości załatwienia wniosku bez dokumentów, które znajdują się w posiadaniu GINB w Warszawie. W przekonaniu skarżącego, postępowanie prowadzone przez GINB pomimo, iż dotyczy weryfikacji decyzji PINB w trybie nadzwyczajnym, nie powinno mieć wpływu na prawo do zmiany decyzji i realizacji obiektu budowlanego w sposób odmienny od pierwotnie zaprojektowanego. Zmiana ta dotyczyła bowiem wewnętrznej instalacji gazowej, zaś jej realizacja jest niezbędna do wywiązania się z umowy zawartej z zakładem gazowniczym. Jednocześnie wskazał, iż w każdej chwili może udostępnić organowi zarówno decyzję, jak i zatwierdzony nią projekt budowlany. Podkreślił także, iż z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe będzie zmuszony oczekiwać około 5 miesięcy na wydanie przez PINB w powiecie głubczyckim stosownej decyzji. W końcowym fragmencie skargi skarżący, zakwestionował podanie przez organ, terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 K.p.a., zależnego od uprzedniego zwrotu akt sprawy przez inny organ. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej przed wyczerpaniem środków zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, iż w sprawie bezczynności organu administracji, czyli na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy na zasadzie art. 37 §1 K.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia. Przed wniesieniem skargi strona winna zatem uprzednio skorzystać z tego środka zaskarżenia. Tymczasem skarżący skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu pismo z dnia 9 października 2014 r. zatytułowane "skarga", nie powołując się na przepis art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei, WINB pismem z dnia 15 października 2014 r., nr [...], zawiadomił skarżącego na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., że skarga jest w tym zakresie nieuzasadniona, nie odnosząc się do art. 37 K.p.a. jako podstawy swojego działania. Zdaniem organu, skoro skarżący nie wniósł środka, o którym mowa w art. 141- 144 K.p.a., a WINB nie rozpatrzył go w tym trybie, skarga winna podlegać odrzuceniu. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż z inicjatywy skarżącego toczy się postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczące odwołania od decyzji WINB z dnia 22 września 2014 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...]o pozwoleniu na budowę. W związku z tym postępowaniem, w dniu 3 października 2014 r., za pismem nr [...], na żądanie WINB przesłano akta sprawy dotyczące tegoż postępowania. Akcentowano, że organ administracji nie może wydać decyzji nie dysponując aktami, gdyż nie będzie w stanie wszechstronnie rozpatrzyć i ocenić materiału dowodowego, a także zapewnić stronie, na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia, czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Argumentowano, że nie można bazować na wyrywkowo udostępnianych przez stronę materiałach postępowania. Nadmieniono, iż pismem z dnia 14 października 2014 r., nr [...], PINB w powiece głubczyckim zwrócił się do GINB o wypożyczenie akt sprawy, których nie udało się uzyskać. Odnosząc się do kwestii wyznaczonego terminu rozpoznania sprawy organ stwierdził, iż posłużenie się, odbiegającą od standardowej metody, określania go datą kalendarzową lub terminem wyrażonym w dniach, tygodniach lub miesiącach, to termin ten został oznaczony precyzyjnie. Powiązanie rozpatrzenia wniosku od niezależnej od organu i weryfikowalnej okoliczności zwrotu akt przez GINB, oznacza, iż nie można uznać tej metody za wybieg, uzasadniający dowolne przedłużanie terminu rozpatrzenia sprawy. W przekonaniu PINB, najistotniejsze jest posiadanie przez stronę orientacji co do terminu merytorycznego załatwienia sprawy. Na rozprawie skarżący popierał skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował, że nadal nie może wykonać instalacji gazowej w związku, z czym poniósł już duże koszty. Oświadczył również, że do wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę organ dołączył niewłaściwy projekt, oraz że wskutek wadliwego działania organu, wszczęte postępowanie jest przedłużane i mnożone są decyzje o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, dodając jednocześnie, że GINB decyzją z dnia 1 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obecnie, w związku z wniesioną skargą przez skarżącego, całość akt administracyjnych sprawy została przekazana do WSA w Warszawie. Podnosił także, że organ nie ma możliwości założenia nowych, prowizorycznych akt dla każdej sprawy prowadzonej z wniosku skarżącego. Dowodził, że nie można przypisać organowi opieszałości, a wskazany termin jest prawdziwy, gdyż rozpoznanie wniosku nastąpić może dopiero po zwrocie akt do organu. Oświadczył również, że decyzja GINB została doręczona organowi w dniu 8 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przywołanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r.). Podkreślić również należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2806/13 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) www.orzeczeniansa.gov.pl). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Dodać także można, że zasada praworządności zawarta w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ma zastosowanie także do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest, zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w ww. przepisach służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia i wówczas następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia - art. 37 K.p.a. Zażalenie to, umożliwia bowiem stronie doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ pozostaje w zwłoce, tj. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Wyczerpanie natomiast przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a. - niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia - warunkuje z kolei wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W niniejszej sprawie L. B. złożył pismo z dnia 9 października 2014 r., określone jako skarga na niekompetentne działanie PINB w powiecie głubczyckim w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, co mogłoby sugerować, że zostało wniesione w trybie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że w treści przywołanego pisma jest mowa o złożonym przez skarżącego wniosku z dnia 25 września 2014 r., w przedmiocie żądania zmiany decyzji PINB w powiecie głubczyckim w zakresie rozwiązań instalacji gazowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12 i powołane tam orzeczenia - dostępne na ww. stronie www.orzeczeniansa.gov.pl). Dodać również należy, iż warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu (m in. błędnej kwalifikacji pisma strony, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), do którego wniesiono ww. środek prawny. Powołany przepis skutek wniesionego środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu. W świetle powyższego należało stwierdzić, że pismo skarżącego z dnia 9 października 2014 r., wbrew twierdzeniu organu, odpowiada wymaganiom z art. 37 § 1 K.p.a., co czyni dopuszczalnym rozpoznanie wniesionej do tut. Sądu skargi w przedmiocie bezczynności PINB w powiecie głubczyckim. Ustalenia poczynione w powyższym zakresie pozwoliły Sądowi przejść do merytorycznej oceny złożonej skargi. Z treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wynika przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wszczętej na wniosek L. B. Dołączone do skargi akta administracyjne uszczegółowiają tok postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, w związku z powyższym należy zwrócić uwagę na okoliczności, z których wynika następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia 25 września 2014 r. G. i L. B. zwrócili się do PINB w powiecie głubczyckim o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na wznowie robót budowlanych z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] w zakresie rozwiązań instalacji gazowej (k. nr 202 akt adm.). Pismem z dnia 3 października 2014 r. PINB, w związku z wniesionym przez A. S. - pełnomocnika L. B., odwołania od decyzji OWINB w Opolu z dnia 22 września 2014 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 6 maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozowania na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w parterze budynku w [...] przy ul. [...] oraz nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, przesłała do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego całość akt sprawy dotyczących tego postępowania (k. nr 203 i 208 akt adm.). Postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., nr [...], PINB w powiecie głubczyckim, działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił stronę, że wniosek z dnia 28 maja 2014 r., dotyczący wydania dziennika budowy, nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 14 dni od dnia rozpatrzenia przez GINB wniesionego przez stronę odwołania (k. nr 204 akt adm.). Z akt sprawy wynika również, iż pismem z dnia 14 października 2014 r., PINB w powiecie głubczyckim zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - Departament Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego - o wypożyczenie własnej decyzji z dnia 6 maja 2014 r., nr [...], wraz z załącznikiem w postaci projektu budowlanego zamiennego, którą to decyzją udzielono pozwolenie na wznowie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem stomatologicznym w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż ww. dokumenty zostały przesłane wraz z całością akt do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 3 października 2014 r. w sprawie o nr [...], dotyczącej odwołania od decyzji OWINB z dnia 22 września 2014 r., nr [...] (k. nr 205 akt adm.). Postanowieniem z tej same daty (14 października 2014 r.), nr [...], wydanym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., PINB powiadomił strony, iż rozpatrzenie wniosku z dnia 25 września 2014 r. nie może nastąpić w ustawowym terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 14 dni od dnia wypożyczenia, bądź zwrotu przez GINB decyzji nr [...] (k. nr 206 akt adm.). Przedstawiony powyżej chronologiczny ciąg następujących po sobie zdarzeń świadczy o tym, że PINB w powiecie głubczyckim prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku L. B. o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienia robót budowlanych w zakresie rozwiązań instalacji gazowej, nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., co uzasadnia zarzut bezczynności organu. W ocenie Sądu, okoliczności podane w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia dla występującego stanu rzeczy. W szczególności, brak akt administracyjnych nie usprawiedliwia zaniechania podjęcia czynności w sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1999r., sygn. akt III SAB 83/98, Lex Omega nr 41155). Brak akt sprawy i skompletowania materiału dowodowego spowodowane nieporozumieniami organów pozostających w strukturze działania administracji publicznej, czy też raczej niedociągnięciami organizacyjnymi - nie może uzasadniać postawienia tezy, iż jest to okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę właściwego organu w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 216/01, dostępny na ww. stronie CBOSA i powołane w tym wyroku dalsze orzecznictwo). Z dołączonych do skargi akt administracyjnych nie wynika, by PINB w powiecie głubczyckim systematycznie starał się o zwrot akt z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, celem rozpoznania wniosku skarżącego. Z dokumentacji tej wynika bowiem, iż PINB tylko jednokrotnie zwrócił się do GINB celem wypożyczenia akt (tj. w dniu 14 października 2014 r.), po czym biernie oczekiwał na ich przesłanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok NSA z: 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99; 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11; 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, dostępne na ww. stronie internetowej). Dostrzec należy, że rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii, w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), PINB obowiązany był przed przesłaniem akt OWINB, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla rozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Reasumując, stwierdzić należy, iż nie wydając rozstrzygnięcia, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 25 września 2014 r., w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. PINB w powiecie głubczyckim, pozostaje w bezczynności. Jak wskazano powyżej, bierne oczekiwanie na zwrot akt sprawy, nie może tłumaczyć zwłoki organu w jej załatwieniu. Ponadto brak akt administracyjnych w związku z ich przekazaniem innych organom administracji nie jest też okolicznością tego rodzaju, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Określone bowiem w art. 35 § 5 K.p.a. okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności, muszą mieć charakter proceduralny, a nie faktyczny i muszą być niezależne od organu. Brak akt administracyjnych, nie jest zaś taką okolicznością. Przy czym, na krytyczną ocenę zasługuje nie tylko brak aktywności organu w pozyskaniu akt niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, ale także brak jakiejkolwiek innej aktywności procesowej w tej sprawie. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż pomimo stwierdzonego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach K.p.a., bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy objętej wnioskiem L. B. z dnia 25 września 2014 r. niewątpliwie jest naganna, lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd miał bowiem na względzie datę wpływu wniosku skarżącego (25 września 2014 r.), jak i istotną okoliczność, prowadzenia równoczesnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego, innego postępowania, które wymogło na PINB przekazanie akt właściwemu organowi. W takiej sytuacji, Sąd nie mógł nie wziąć pod uwagę, że taka aktywność skarżącego nie pozostawała bez wpływu na problemy ze skompletowaniem akt administracyjnych sprawy, które napotkał w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim. Z tych powodów Sąd uznał, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., na które składa się wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.