VII SA/Wa 1553/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...)(...) kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) marca 2014 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 - ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., Nr 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia na działce o nr ew. (...), przy ulicy (...) nakazał (...) rozbiórkę części ogrodzenia, tj. bramy z furtką (...) wybudowanych bez zgłoszenia i wskazał, że obowiązek podlega wykonaniu, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Podczas oględzin w dniu (...) marca 2012r. organ ustalił, że część ogrodzenia stanowi mur z cegły czerwonej o szerokości (...) wysokości (...) i grubości (...). Pomiędzy w/w murem, a ogrodzeniem posesji przy ul. (...) znajduje się brama z furtką. Brama wykonana jest z profili stalowych i otwierana jest w kierunku ulicy, jak i działki nr (...). Brama posiada szerokość (...) i wysokość (...). Furtka jest o szerokości (...) i wysokości (...) i otwiera się na działkę nr (...) stanowiącej własność (...), która dotychczas stanowiła dojazd wyłącznie do budynków szeregowych przy ul. (...), zaś w przyszłości ma zapewniać dojazd do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami przy ul. (...) na podstawie decyzji Prezydenta (...) dnia (...) sierpnia 2010 r. udzielającej zgody na lokalizację zjazdu. Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. (...) ma status drogi, bez nazwy, a z pisma z dnia (...) kwietnia 2012r., że brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie ogrodzenia za zgodą władz budowlanych. W dniu (...) maja 2012 r. (...) zamieszkały przy ul. (...) poinformował o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla (...) postępowaniu o zasiedzenie działki nr ew. (...) przez właścicieli nieruchomości przy ul. (...),(...). Sąd w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2012r. sygn. akt (...) zabezpieczył roszczenia uczestników poprzez zakaz jakichkolwiek robót budowlanych na działce o nr ew. (...). Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012r. zawieszono postępowanie. Postanowieniem z (...) lutego 2014r. Sąd Okręgowy (...) (sygn. akt (...)) oddalił wniosek o stwierdzenie zasiedzenia ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2014r. organ pierwszej instancji podjął postępowanie w niniejszej sprawie. Organ podał, powołując się na ww. postanowienie sygn. akt (...), że właściciele ww. domów szeregowych utwardzili działkę nr (...) trylinką i od ul. (...) zainstalowali bramę wjazdową, która zgodnie z zeznaniem uczestników została później skradziona. Z akt wynika, że obecna brama z furtką musiała zostać zainstalowana po lipcu 2010r., gdyż z map do ww. decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu wynika, że brama była wówczas dwuskrzydłowa i otwierała się do wewnątrz, a obok była furtka. Obecnie jest jedno skrzydło bramy i furtka, co oznacza, że bramę ponownie wybudowano w warunkach samowoli budowlanej. Następnie organ stwierdził, że ww. inwestycja wymagała zgłoszenia, do którego należało dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak właściciele budynków przy ul. (...) takiego prawa nie posiadają. Wyjaśnił dalej, że ogrodzenie działki zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, a niezabudowanej obiektem budowlanym i wskazał, że furtkę z bramą wykonano na działce niezabudowanej - drodze wewnętrznej bez nazwy. Jako obiekt budowlany, podlegała zatem trybowi z art. 49 b cyt. ustawy. Organ ustalił, że budowa ogrodzenia na działce o nr ew. (...) jest sprzeczna z § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru (...) który nie pozwala na lokalizację ogrodzeń w liniach rozgraniczających drogę wewnętrzną bez nazwy. Nie było zatem podstaw do legalizacji ogrodzenia. Powołując się na art. 52 cyt. ustawy, nakaz rozbiórki organ nałożył się na właściciela działki (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania (...), uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 49b ust. 1 cyt. ustawy odmówił nakazania rozbiórki ogrodzenia. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, a wyrażone stanowisko jest nieprawidłowe. (...) dołączył bowiem załącznik do decyzji Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...)lutego 1990r., zezwalającej na modernizację i rozbudowę segmentu przy ul. (...), na którym uwidoczniono ww. ogrodzenie, zatem wzniesiono je legalnie. Ponadto, ogrodzenie ujęto w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku przy ul. (...). Zainstalowanie w lipcu 2010r. nowej bramy z furtką nie stanowi budowy nowego ogrodzenia, lecz jego remont. Wymiana poszczególnych elementów ogrodzenia - a zatem również bramy z furtką - i zastąpienie ich nowymi stanowi bowiem prace remontowe, których wykonywanie nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. W konsekwencji brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Natomiast kwestie dotyczące możliwości dojazdu do nieruchomości (...) należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Odnosząc się zaś do odwołania organ wyjaśnił, że wobec oddalenia wniosku o zasiedzenie ww. nieruchomości odpadła przyczyna zawieszenia postępowania, a nadto - zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa - wszczęcie postępowania o zasiedzenie nieruchomości nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła (...) i domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lutego 1990 r. w zakresie działki nr (...) zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zebraniu i nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie że z treść decyzji z dnia (...) lutego 1990r. kształtuje "załącznik graficzny" - plan sytuacyjny, podczas gdy dokument ten załącznikiem do decyzji nie był, a był nim projekt budowlany i to on powinien rozstrzygać o zakresie pozwolenia na budowę i możliwości ewentualnej budowy ogrodzenia z furtką; b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego polegającej na niezasadnym uznaniu, że ww. "załącznik graficzny" przewiduje budowę zamykanej bramy, podczas gdy przewiduje on puste miejsce; c) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego polegającej na pominięciu faktu, że stroną decyzji z dnia (...) lutego 1990r. był tylko (...), a budowa bramy z furtką mogła być dziełem innych osób; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że zainstalowanie w lipcu 2010 r. nowej bramy z furtką stanowiło jedynie remont, podczas gdy było odbudową po kradzieży, co mieści się w definicji "budowy" w rozumieniu ww. przepisu; b) art. 29 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), który stanowił, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością, podczas gdy (...) nigdy nie legitymował się żadnym tytułem do działki nr (...), a tym samym decyzja ta nie mogła stanowić podstawy do rozstrzygnięcia z dn (...) czerwca 2014r. Skarżąca podniosła, że z treści decyzji z dnia (...) lutego 1990r. wcale nie wynika, że plan sytuacyjny był jej załącznikiem. Zgodnie z treścią tej decyzji budowa powinna nastąpić "wg projektu stanowiącego integralną część decyzji", ponadto na końcu decyzji wymienione zostały załączniki do niej tj. "1 egz. Projektu + dziennik budowy". To zatem projekt budowlany powinien być dokumentem, na podstawie którego organ drugiej instancji powinien był oceniać zakres pozwolenia na budowę. W żadnej części uzasadnienia skarżonej decyzji organ nie powołuje się na treść projektu budowlanego, co oznacza, że nieprawidłowo zebrał i ocenił on materiał dowodowy w sprawie. Strona wyjaśniła, że nawet gdyby przyjąć, że organ II instancji był uprawniony do orzekania na podstawie "załącznika graficznego" w formie planu sytuacyjnego i dokument ten mógł stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, to w tym miejscu organ również dopuścił się naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego. Organ w sposób nieprawidłowy ocenił ten dokument, wywodząc, że zezwalał on na budowę zamykanej bramy z furtką. Skarżąca podniosła, że w miejscu obecnie istniejącej bramy plan ten przewiduje puste miejsce oznaczone rodzajem strzałki, mającej zapewne symbolizować wjazd na posesję. W żadnym jednak miejscu ani z decyzji Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) lutego 1990 r. ani z treści jej załącznika graficznego nie wynika, że pozwala ona na budowę zamykanej bramy. Przyjęcie więc takiej dopuszczalności należy uznać, za zbyt daleko rozszerzającą uprawnienia inwestora interpretację przedmiotowych dokumentów. W sprawie chodzi właśnie o dopuszczalność budowy zamykanej bramy z furtką, ponieważ skarżąca jest właścicielem nieruchomości na zachód od działki nr (...) i w tym miejscu planuje inwestycję, a działka ta miałaby stanowić dojazd do nich. Ogrodzenie stanowi zatem utrudnienie w prowadzeniu inwestycji oraz sprzedaży wybudowanych nieruchomości, obniżając ich atrakcyjność rynkową i cenę. Nadto, organ pominął fakt, że stroną decyzji z dnia (...) lutego 1990r. był tylko (...). Potraktował ww. decyzję jako "legitymizację" budowy, a jeżeli decyzja ta miałaby "legitymizować" budowę czegokolwiek, to tylko dla strony decyzji. Organ nie ustalił, kto był inwestorem ogrodzenia i nie ocenił, czy decyzja skierowana do (...) mogła stanowić podstawę jego budowy. W ocenie spółki inwestycja była budową obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ polegała na jego odbudowie tj. przywróceniu do stanu poprzedniego. Nie mogła zatem stanowić remontu obiektu, w szczególności że organ w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odbudowa bramy, jako mieszcząca się w pojęciu "budowy" podlegała obowiązkowi zgłoszenia. Skarżąca podniosła, że decyzja z dnia (...) lutego 1990r., nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ponieważ w zakresie działki nr (...) jest nieważna, jako rażąco naruszająca prawo. (...) nie był bowiem w dacie wydania tej decyzji właścicielem ani nie dysponował na podstawie innego tytułu działką nr (...). Właścicielem działki nr (...), a w dniu (...) lutego 1990r. była to własność państwowa. Skarżąca podkreśliła, że przed Sądem Rejonowym (...), a następnie przed Sądem Okręgowym (...) Odwoławczy toczyło się postępowanie z wniosku m. in. (...) o zasiedzenie ww. nieruchomości, który został prawomocnie oddalony postanowieniem z (...) lutego 2014r. sygn. akt (...). Zdaniem skarżącej, wydanie pozwolenia na budowę na rzecz osoby nieposiadającej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rażąco narusza prawo, dlatego zasadne jest także rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lutego 1990r. Skoro decyzja ta stanowiła bezpośrednią podstawę wydania zaskarżonej decyzji, to została wydana w granicach niniejszej sprawy. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego doprowadzi do końcowego załatwienia sprawy zakończonej skarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Wymieniony zaś w art. 134 § 1 ppsa brak związania zarzutami i wnioskami skargi uprawnia sąd do badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu i uwzględnienia skargi także z innych powodów niż zarzucane. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) marca 2014 r. nakazującą Miastu (...) rozbiórkę części ogrodzenia, tj. bramy z furtką wybudowanych od ul. (...) bez wymaganego zgłoszenia i odmówił nakazania rozbiórki opisanej części ogrodzenia. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych występujących w niniejszej sprawie, przede wszystkim wskazać trzeba, że jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Niedokonanie zgłoszenia w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - jeżeli zrealizowane ogrodzenie lub jego część stanowi obiekt budowlany - skutkuje obowiązkiem wszczęcia przez właściwy organ procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 b cyt. ustawy. Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest bowiem tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W ostatniej z ww. sytuacji powstaje bowiem obiekt budowlany (budowla), o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na tej działce zabudowaniami, do którego zastosowanie znajduje odrębny tryb legalizacyjny wymieniony w art. 50 i 51 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić również należy, że remontem, jak stanowi art. 3 pkt 8 cyt. ustaw, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest zatem czymś rodzajowo różnym od budowy obiektu budowlanego lub jego części i może być wykonywany wyłącznie w istniejącym obiekcie. W świetle przedstawionych rozważań, nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wzniesienie przedmiotowego ogrodzenia, stanowiło remont, skoro – jak ustalono w toku postępowania - zostało ono odbudowane, od podstaw, a więc na nowo w miejsce części ogrodzenia (furtki i bramy) skradzionego. Rację należy przyznać skarżącej również co do tego, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. zakresu inwestycji objętej decyzją Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) lutego 1990 r. oraz załącznikiem graficznym do tej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z ww. załącznika wynika bowiem jednoznacznie, że w tej części ogrodzenie nie było objęte zamiarem inwestycyjnym. Wjazd na działkę nr (...) ukazano bowiem, jako wjazd otwarty. Zamiarem inwestycyjnym, jak wynika z treści ww. decyzji, objęta był wyłącznie modernizacja i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego skrajnego segmentu w zabudowie szeregowej przy ul. (...). Wobec ustalenia, że sporne ogrodzenie w opisanej części, nie stanowi urządzenia technicznego, ale obiekt budowlany - działka nr (...) nie jest bowiem działką zabudowaną – oraz, że zostało ono usytuowane od strony ul. Saskiej do jego zalegalizowania znajdowały zastosowanie przepisy art. 49 b Prawa budowlanego. Niemniej skoro w świetle zapisu § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru (...) (Uchwała nr (...)), nie jest dozwolona lokalizacja ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic, co oznacza, że nie było prawnych możliwości legalizacji ww. inwestycji, to jedynym rozstrzygnięciem w omawianej sytuacji jest wydanie nakazu rozbiórki. W tym miejscu dodać należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania czynności określonych w art. 49 b cyt. ustawy obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, niemniej wybór adresata powyższego nakazu nie może być dowolny i pozostawiony bez uzasadnienia. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu winien być bowiem obciążony inwestor jako sprawca samowoli budowlanej, a dopiero w dalszej kolejności inne podmioty wymienione w powołanym przepisie. W tej sytuacji organy winny ustalić inwestora obiektu budowlanego i do niego skierować nakaz rozbiórki, a w przypadku braku prawnych możliwości nałożenia ww. obowiązku na inwestora, szczegółowo stanowisko to uzasadnić z wyjaśnieniem przyczyn dla których obowiązek ma wykonać inny podmiot. W przypadku ustalenia, że inwestor – pomimo, iż nie jest właścicielem nieruchomości i nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - ma faktyczne i prawne możliwości realizacji nałożonych nakazów, obowiązek rozbiórki winien być również skierowany do inwestora. Wobec powyższego Sąd korzystając z uprawnień wynikających z art. 135 ppsa uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).