II GSK 1093/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 585/14 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 585/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2014 r., określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J.F. kwotę 251 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r. J.F. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (program 2007-2013) na rok 2011, która to płatność została przyznana w łącznej wysokości 16.025,20 zł, decyzją z dnia [..] września 2013 r. W wyniku rozpoznania kolejnego wniosku, złożonego przez J.F. w dniu [...] maja 2012 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 15.345,20 zł Kolejnym wnioskiem, złożonym w dniu [...] września 2013 r. J.F. wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 8.3.1 w części dotyczącej działki rolnej C o powierzchni 1,74 ha (wobec wycofania wniosku w tym zakresie); przyznał płatność rolnośrodowiskową w wariancie 1.1 w kwocie 9.636,48 zł, uwzględniając powierzchnię 33,46 ha, przy deklarowanej powierzchni 34,53 ha, w związku z czym dokonał zmniejszenia w wysokości 2794,32 zł oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową z tytułu ochrony gleb i wód w wariancie 8.3.1 w kwocie 80 zł, uwzględniając powierzchnię 1 ha i wskazując na zmniejszenie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że został stwierdzony kod nieprawidłowości O6 w związku z ustaleniem, iż rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, co uzasadniało zastosowanie zmniejszenia płatności o 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że w sekcji VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, strona zadeklarowała w wariancie 1.1 m.in. działkę rolną L o powierzchni 0,49 ha ze wskazaniem grupy upraw JPO/RS (roślina uprawna w plonie głównym - lucerna/zielonka). W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono wizję lokalną dla działki rolnej L i w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że znajduje się na niej uprawa lucerny i nie jest to obszar trwałego użytku zielonego (TUZ), co uzasadniało przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej o 20% wysokości, zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Pismem z dnia [..] maja 2014 r., organ I instancji poinformował J.F. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Wyjaśnił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskania mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ustalił j.F. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 6.274,08 zł, zakreślając 60-dniowy termin do dokonania zwrotu pod rygorem naliczania odsetek. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku rolnośrodowiskowego na 2013 r. stwierdzono na terenie gospodarstwa brak zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych na działce o powierzchni 0,49 ha, bowiem wnioskodawca przeorał powierzchnię trwałych użytków zielonych i zadeklarował we wniosku na rok 2013 lucernę na powierzchni 0,49 ha. W związku z powyższym nałożono kod nieprawidłowości O6 oznaczający, że producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i z tego powodu, na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy uwzględnieniu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), ustalone zostały kwoty do zwrotu za 2011 i 2012 r. Organ zaznaczył, że w odniesieniu do płatności przyznanych za 2013 r. sankcję w postaci zmniejszenia o 20% dla obydwu wariantów zastosowano już przy przyznaniu płatności za ten rok. Ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3, rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 i 2012. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału ARiMR w O. decyzją z dnia [..] października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż strona w kampanii roku 2011 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2012 i 2013, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w roku 2013 nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, który to obowiązek wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskwego. Dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 zastosowano z tego tytułu pomniejszenie płatności, a stosownie do regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zmniejszenie takie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., J.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. i stwierdził, że kontrola legalności decyzji organów obu instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że wymaga sprecyzowania, iż postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Zaznaczył, że wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres. W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2013 stwierdzono, że na terenie gospodarstwa brak jest zachowania trwałych użytków zielonych na działce rolnej L o powierzchni 0,49 ha, gdyż skarżący przeorał tę powierzchnię gruntu i we wniosku na rok 2013 zadeklarował na niej lucernę. WSA wskazał, że wywiązanie się przez skarżącego z zobowiązania w roku 2011 i 2012, w tym w zakresie utrzymania trwałych użytków zielonych na wskazanym terenie, nie oznacza jeszcze, że wypełnił on w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność przyznaną i wypłaconą za ten okres. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Wskazał, że zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który to przepis stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. WSA stwierdził, że organy słusznie zauważyły, iż w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Uznał jednak, że wskazane regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, w więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.jed. Dz.U. z 2013 r,. poz.173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. WSA stwierdził, że jako istotne i mające wpływ na wynik sprawy uznać należało błędne zastosowanie w sprawie regulacji przewidzianej w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że określone w nim 20% zmniejszenie płatności dotyczy tylko płatności za ten rok, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania trwałych użytków zielonych. W niniejszej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała dopiero w roku 2013, nie ustalono natomiast, aby istniała ona w roku 2011 i 2012, co uzasadniałoby zmniejszenie płatności również za te lata. Zatem wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania do ustalenia za te lata nienależnie pobranych płatności. Działanie organów, polegające na przyjęciu, że dla zastosowania 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za rok 2011 i 2012 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2013, WSA uznał za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji stwierdził również, że rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. WSA wskazał, że sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych. Natomiast płatności uznane za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegają zwrotowi na zasadach określonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W rozpoznawanej sprawie, do płatności za rok 2011 i 2012 organy mogły tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie były natomiast uprawnione do zastosowania 20% sankcji. Reasumując WSA stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na nieuprawnionym zastosowaniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych za 2011 i 2012 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego zdaniem Sadu I instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a w każdym z tych przypadków o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie, że podstawą ustalenia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2012 jest cytowany przepis prawa, b) naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przez niezastosowanie owego przepisu, konsekwencją czego było przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2012, c) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a należało oddalić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.F. wniósł jej oddalenie w całości. Następnie pismem z dnia 28 września 2016 r. skarżący uzupełnił odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ nie zawiera uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Przed odniesieniem się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że iż z treści skargi kasacyjnej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisu 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w wersji sprzed 15 marca 2014 r., a więc przepisu o następującym brzmieniu: "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie". Od 15 marca 2014 r. przepis ten jest oznaczony jako § 38 ust. 8. Sąd I instancji zwrócił uwagę na błędne powoływanie się przez organy orzekające w sprawie na przepis "§ 38 ust. 6" i "§ 36 ust. 8" tego rozporządzenia, stwierdzając jednak, że ta wadliwość nie była istotna, istotne było błędne zastosowanie w sprawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Po przedstawieniu powyższego wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie, że podstawą ustalenia obowiązku zwrotu płatności za lata 2011 i 2012 był ten przepis, bowiem Sąd I instancji takiego stanowiska nie zajął. Sąd ten natomiast stwierdził, że nie było podstaw do nałożenia na podstawie § 38 ust. 8 (uprzednio § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcji w postaci 20% zmniejszenia płatności za rok 2011 i 2012 r. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Organy orzekające ustaliły kwotę przypadających do zwrotu nienależnie pobranych płatności, w ten sposób, że zastosowały przewidziane w § 38 ust. 8 rozporządzenia (uprzednio § 38 ust. 6) zmniejszenie płatności o 20 % za lata poprzedzające 2013 rok, w którym nastąpiło niezachowanie na jednej działce trwałych użytków zielonych. Jest to sankcja, która może być zastosowana tylko w roku wystąpienia zmniejszenia, co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Sankcja ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem zwrotu za lata 2011 i 2012 płatności, które uznane zostały za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent w 2013 r. nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Oznacza to, że kwota płatności przypadających do zwrotu za lata poprzednie z powodu niezachowania w danym roku występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 nie może być obliczana jako 20% sankcja. Nie posiada uzasadnionych podstaw również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ WSA, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 i 2012. Wobec tak sformułowanego zarzutu zacytować należy fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, gdzie Sąd ten stwierdził, że "Niewątpliwie rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodzić się bowiem należy z tym, że do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania". Sąd I instancji wyjaśnił również, że płatności te podlegają zwrotowi na zasadach określonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to pogląd należy podzielić. Z powyższego wynika, że WSA prawidłowo przyjął, że podstawę zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych stanowi art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, a zasady zwrotu zostały określone w przepisach krajowych, w szczególności w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Wobec powyższego wadliwe stwierdzenie WSA, że przepisy art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 mają charakter kompetencyjny i wymagają implementacji do krajowego porządku prawnego nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.