I SA/Sz 1157/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S. z siedzibą w D. z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S z siedzibą w D, dalej "Kierownik Biura ARiMR", wydał w dniu 28 lutego 2014 r. wydał decyzję M N o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Kierownik Biura ARiMR podał, że w dniu 8 maja 2012 r. rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Płatność ta wysokości [...]zł została przyznana rolnikowi decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. i wypłacona w dniu 16 stycznia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR wskazał, że w dniach 16-17 października 2013 r. w gospodarstwie rolnika odbyła się kontrola, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości. Ww. nieprawidłowości wpłynęły na wydanie decyzji przez Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie łącznej [...]zł. Zdaniem Kierownika Biura ARiMR, stwierdzenie przez organ ww. nieprawidłowości wpłynęło w sposób bezpośredni na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Kierownik Biura ARiMR wskazał przepisy i sposób wyliczenia wysokości tej płatności pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek. Rolnik złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej zmianę lub jej uchylenie. Rolnik wniósł zarzuty, które dotyczyły, jego zdaniem, nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli w jego gospodarstwie w 2013 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania rolnika, wydał w dniu 28 lipca 2014 r. decyzję, w której: 1. uchylił decyzję z dnia 28 lutego 2014 r.; 2. ustalił kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie. Wskazał, że decyzja Kierownika ARiMR z dnia 28 lutego 2014 r. przyznająca rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości w toku przedmiotowej kontroli miały wpływ na ustalenie kwot nienależnie pobranej płatności za 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8), dalej "rozporządzenie UE nr 65/2011", pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów wynikających z tego przepisu. Ponadto z ww. przepisu wynikało także, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ odwoławczy przytoczył treść § 38 ust. 2 i § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), dalej "rozporządzenie MR z 2013 r."). Organ odwoławczy podał, że niespełnienie wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego jakie zostało stwierdzone w toku kontroli na miejscu w 2013 r. nałożyło na organ obowiązek odzyskania płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych rolnikowi w latach wcześniejszych z tytułu realizowanych wariantów pakietów, wobec których stwierdzono nieprawidłowości. Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia kwoty płatności rolnośrodowiskowej pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek. Rolnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie lub zmianę decyzji oraz uznanie, że pobrane przedmiotowe płatności były należne. Zarzuty skargi były skoncentrowane na nieprawidłowościach w sposobie przeprowadzenia kontroli w 2013 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Sąd wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczył prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. Kwestia związana z prawidłowością przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika w 2013 r. był poza kontrolą Sądu. Okoliczności przeprowadzenia tej kontroli, jak i stwierdzone w toku jej nieprawidłowości na dzień orzekania przez Sąd objęte zostały decyzją Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, która jest ostateczna. Skarżący nie złożył od niej odwołania. Wobec powyższego, zarzuty skargi odnoszące się do ww. kontroli były niezasadne, gdyż nie dotyczyły niniejszego przedmiotu postępowania sądowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b)wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Wobec powyższego, przy rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd miały zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011. Zdaniem Sądu, rozporządzenie nr UE 65/2011, skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie mógł przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Nie oznacza to jednak, że przepis ten może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia). Zdaniem Sądu, na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ww. ustawy). Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 i 49. W niniejszej sprawie, organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia z MR 2013 r. dotyczący zmniejszeń. Zdaniem Sądu, organy postąpiły nieprawidłowo. Ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących zmniejszeń do kwestii zwrotu pobranych płatności. Według Sądu, jak wyżej wskazano, nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011. Gdyby tak było jak twierdzą organy, przepisy dotyczące zwrotu płatności były zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego. Z uwagi, że obie decyzje zawierały te same uchybienia przez naruszenie art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 w zw. z § 28 rozporządzenia MR z 2013 r., Sąd zdecydował o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji zobowiązany jest ją rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu. O ile będą zachodziły przesłanki do dochodzenia nienależnie pobranej płatności, organ zobowiązany będzie zakończyć sprawę przez wydanie decyzji zgodnie z przepisami, w innym wypadku winien umorzyć postępowanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).