I OSK 765/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1772/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 roku sygn. akt III SA/Kr 1772/14 wydanym w sprawie ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpoznaniu wniosku J. K. i W. K., Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku znak: [...] odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gmina A. w zakresie ujawnienia w jednostce rejestrowej [...] Gminy A. jako władającego działkami nr [...] i nr [...] w miejsce podmiotów dotychczas ujawnionych, ponieważ ujawnione w rejestrze dane dotyczące współwłaścicieli tych działek są zgodne z prawem tj. oparte na dokumentach. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez J. K. i W. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie przyjął, że J. K. i W. K. legitymują się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działek nr [...] i nr [...] figurują oni bowiem w jednostce rejestrowej [...]. Nie można również domniemywać, że są współwłaścicielami przedmiotowych działek w zakresie nieustalonego udziału (84895/86016 części) wskazanego w tej jednostce. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawcy występują o zasiedzenie części udziałów w nieruchomości po ujawnionym w księdze wieczystej tej nieruchomości ([...]) W. S., który nie jest ich rodziną. Nie są zatem w stanie wykazać się tytułem prawnym do nieruchomości. Taki tytuł może jedynie wynikać z prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w Wadowicach w sprawie I Ns 123/10 o zasiedzenie. Zdaniem organu odwoławczego sytuacji wnioskodawców w tym zakresie nie zmienia fakt, na który powołał się organ I instancji, uzasadniając uznanie ich za strony niniejszego postępowania, tj. zainicjowanie i występowanie w przywołanym wyżej postępowaniu w sprawie zasiedzenia działek nr [...] i nr [...]. Organ dodał, że zapadłe w tej sprawie orzeczenie może być w przyszłości podstawą zmiany danych ewidencyjnych w zakresie danych podmiotowych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego uznał, że wydana przez Starostę [...] decyzja narusza art. 61 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. K., zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1b p.g.k. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że on i J. K. są samoistnymi posiadaczami działek nr [...] i [...], a więc posiadają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w rejestrze. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że została wydana przedwcześnie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne dopiero po jednoznacznym wykazaniu przez organ, że wnioskodawcy nie mieszczą się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., a w szczególności, że nie są oni w żadnej części posiadaczami samoistnymi działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w R., czego organ odwoławczy nie uczynił. Sąd dodał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oparł swoje stanowisko o braku legitymacji skarżących przede wszystkim na dokumentacji wykazującej, że nie mają oni tytułu prawnego do działek nr [...] i nr [...]. Nie wyjaśnił jednak kwestii samoistnego posiadania powyższych nieruchomości przez wnioskodawców, a zwłaszcza z tego punktu widzenia nie ocenił faktu, że przed Sądem Rejonowym w Wadowicach Wydział I Cywilny pod sygn. akt: I Ns 123/10 toczy się postępowanie z wniosku m.in. W. K., H. Ż., W. Ż., J. K., W. T. i K. M. o zasiedzenie udziałów w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...], tj. postępowanie, w którym – jak to wynika również z postanowienia Sądu Rejonowego w Wadowicach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: I Ns 123/10 – własność uzyskać mogą jedynie osoby będące posiadaczami samoistnymi. W ocenie Sądu I instancji wskazywana przez organ odwoławczy argumentacja, zgodnie z którą dopiero po ewentualnym stwierdzeniu przez Sąd Rejonowy w Wadowicach zasiedzenia przez wnioskodawców przedmiotowych działek uzyskają oni do nich tytuł prawny, nie oznacza, że skarżący nie są legitymowani do występowania o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacze samoistni nieruchomości. Sąd podkreślił, że organ powinien uzasadnić - w oparciu o wszystkie mające w sprawie zastosowanie przesłanki wynikające z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. - dlaczego wbrew treści tego przepisu nie łączy kwestii legitymacji do żądania aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków z faktem posiadania samoistnego nieruchomości i dlaczego nie traktuje wnioskodawców jako posiadaczy samoistnych działek nr [...] i nr [...]. Sąd stwierdził, że motywy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncentrują się wyłącznie na analizie art. 28 k.p.a. bez uwzględnienia wniosków jakie wynikają z regulacji szczególnej art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przepisy te (art. 24 ust. 2a pkt 2 i 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.) stanowią źródło interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) osób władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, które nie figurują w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów lub w ramach bieżącej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy przepisy te odnoszą się do osób już figurujących w ewidencji gruntów jako władające na zasadach samoistnego posiadania i tylko tym osobom przyznają legitymację do składania wniosków o wpis w tejże ewidencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o ile literalna wykładnia art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. mogłaby prowadzić do wniosku, że ustawodawca przyjął samodzielną przesłankę w postaci władania gruntami na zasadach samoistnego posiadania, to jednak wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do odmiennego wniosku - mianowicie, że przesłanka ta odnosi się do osób już figurujących w ewidencji. Za takim stanowiskiem przemawia w ocenie autora skargi kasacyjnej kolejność przepisów p.g.k. Ustawodawca przesądził, że ustalenie, czy dany podmiot włada nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania następuje w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Zawężenie przez ustawodawcę zakresu badania tego, czy osoby lub inne podmioty władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania, tylko do gruntów, dla których - ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów - nie można ustalić ich właścicieli, wynikało ze specyfiki tych gruntów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ze względu na przyjęcie założenia powszechności ksiąg wieczystych, takie sytuacje są czymś nietypowym, dlatego poświęcono im osobną regulację. Autor skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę na to, że powołany przepis odwołuje się do regulacji wcześniejszej, tj. do art. 20 p.g.k. i nie tworzy nowej autonomicznej regulacji dającej szczególne uprawnienia osobom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami. Ponadto podniósł, że wymaganie, aby organ administracji w sprawie o dokonanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków badał, czy wnioskodawca ma przymiot osoby władającej gruntem na zasadach samoistnego posiadania, stanowi wypaczenie idei rejestru publicznego nastawionego na rejestrację stanów prawnych na podstawie przede wszystkim orzeczeń sądów, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych lub decyzji wydanych w wyniku przeprowadzenia modernizacji operatu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania J. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podzieliła stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii oceny przysługiwania osobie będącej samoistnym posiadaczem nieruchomości, nieujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jako samoistny posiadacz, legitymacji do zgłaszania wniosków o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił bowiem błędną wykładnię art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. prowadzącą do przyjęcia, że przepisy te stanowią źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ nie zgadza się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią tych przepisów opartą na wykładni językowej, bowiem należałoby zastosować także wykładnię systemową i celowościową. Uzasadniając swoje stanowisko w skardze kasacyjnej przytoczono obszerny fragment uzasadnienia z wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1004/11) dotyczący funkcji ewidencji gruntów wynikającej z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Autor skargi kasacyjnej nie bierze jednak pod uwagę tego, że pogląd ten został wyrażony przez NSA w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. Tymczasem ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z dnia 4 lipca 2014 r.), która weszła w życie dnia 12 lipca 2014 r., wprowadzono nowe regulacje prowadzące między innymi do rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz do poszerzenia zakresu informacji wykazywanych w tej ewidencji a wprowadzono także tryb uzyskiwania tych informacji. Regulacje te zawarte zostały między innymi w zmienionych dodanych przepisach art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. W art. 24 p.g.k. dodano ust. 2a, który określa zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego. Określono w nim, że starosta jest zobowiązany do aktualizacji operatu ewidencyjnego: z urzędu, jeżeli zmiany danych ewidencyjnych wynikają z dyspozycji aktów normatywnych, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 -4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także na skutek wykrycia danych błędnych lub wpisów dokonanych bez podstawy prawnej - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast dodane tą zmianą przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. stanowią, że "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony, interes prawny strony musi bowiem wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Interes prawny z art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w ustawach materialnoprawnych, a zważywszy, że wnioskodawcy domagali się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, tą regulacją materialnoprawną powinny być przede wszystkim przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uwzględniając wyżej zacytowane przepisy, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oparł się na wykładni językowej i trafnie uznał, że art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi źródło interesu prawnego osób władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania w rozumieniu art. 28 k.p.a., wyposażając je w legitymacje do występowania z wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji niewątpliwie postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter postępowania administracyjnego, które kończy się podjęciem czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się decyzją administracyjną w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 542) aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, organy ewidencyjne są uprawnione do badania kwestii samoistnego posiadania gruntu także w sytuacji posiadaczy samoistnych niefigurujących w ewidencji gruntów i mają ku temu stosowne narzędzia. Wskazuje na to nie tylko przepis wskazanego § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale także art. 20 ust. 2b p.g.k. Wykładnia art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. zaproponowana w skardze jest nieuprawnioną próbą oparcia się na wykładni systemowej i celowościowej wbrew oczywistemu wynikowi wykładni językowej, na której oparł się Sąd pierwszej instancji. W doktrynie i judykaturze sformułowano regułę określającą następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia celowościowa (funkcjonalna). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy. Pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 in.; Z. Ziembiński: O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia Podstawowe, Warszawa 1995, s. 82). Niezależnie od tego należy podnieść, że powołane w skardze kasacyjnej względy celowościowe, które miałyby przemawiać za odejściem od wyniku wykładni językowej na rzecz celowościowej, w świetle przedstawionego wyżej zmienionego od 12 lipca 2014 r. stanu prawnego, nie są przekonujące. Jak już wskazano ze zmian tych wynika ogólnie rzecz ujmując, przełamanie zasady dotyczącej kompetencji organów rejestrowych, jako organów działających zasadniczo na podstawie uzyskanych dokumentów. W aktualnym stanie prawnym rola ewidencji i budynków jako rejestru publicznego zupełnie nie uzasadnia wykładni art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.k. jako uniemożliwiającej posiadaczowi samoistnemu gruntu, niewpisanemu w ewidencji, legitymacji materialnej do wnioskowania o aktualizację informacji w ewidencji. Podobnie wykładnia systemowa (jak to podniesiono w skardze kasacyjnej uwzględniająca kolejność przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie prowadzi do wniosku, jakoby legitymację do wnoszenia o aktualizację informacji w ewidencji, należało przyznać wyłącznie posiadaczom samoistnym już w tej ewidencji ujawnionym. Jak to trafnie wskazuje pełnomocnik J. K., wręcz przeciwnie, przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. określając zakres podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku aktualizacyjnego odwołuje się do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1, przesądzając, iż legitymację posiadają kategorie podmiotów tam wymienionych, a więc również samoistni posiadacze ujawnieni już w ewidencji (art. 20 ust 2 pkt 1 lit b) i dodatkowo wskazuje na samoistnych posiadaczy (art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine). Gdyby miało chodzić tu wyłącznie o posiadaczy samoistnych ujawnionych już w ewidencji to dodatkowe wskazanie na osoby władające gruntami na zasadzie samoistnego posiadania zawarte w art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine, byłoby zupełnie zbędne. Zatem przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru – do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania stosując się w szczególności do wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. To, określone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "wypaczenie idei rejestru publicznego nastawionego na rejestrację stanów prawnych na podstawie przede wszystkim orzeczeń sądów, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych lub decyzji wydanych w wyniku przeprowadzenia modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków", ma umocowanie w stanie prawnym obowiązującym od 12 lipca 2014 r. Zarzucanie w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji, iż w istocie wymaga od organu administracyjnego prowadzenia dowodu na okoliczność negatywną (na okoliczność braku przymiotu osoby władającej gruntem na zasadzie samoistnego posiadania) jest nieporozumieniem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organ administracji powinien ocenić w sprawie, czy wnioskodawca spełnił przesłankę przysługiwania legitymacji do złożenia wniosku aktualizacyjnego, w postaci posiadania statusu osoby władającej gruntem na zasadzie samoistnego posiadania. Nie sposób zatem mówić o prowadzeniu dowodu na okoliczność negatywną. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Końcowo należy też wskazać, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.