II OSK 2230/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 39/15 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 39/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) oddalił skargę Z. M. (dalej inwestor, zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB albo organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej PINB albo organ I instancji), decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], położonej w W, gmina K, parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem o wymiarach w rzucie 4,42 m na 6,24 m plus 1,24 m na 0,99 m plus taras przylegający do budynku o wymiarach 1,38 m na 7,47 m i 3,18 m na 2,22 m oraz 1,24 m na 1,23 m a PWINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy tę decyzję. W dniu 25 marca 2013 r. PINB przeprowadził na terenie działki nr [...] w W. kontrolę, podczas której ustalono, że obiekt rekreacji indywidualnej objęty decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nie został rozebrany. W rezultacie, organ I instancji pismem z dnia 15 stycznia 2014 r., przesłał inwestorowi upomnienie wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 22 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Z. M. zwrócił się do PINB o odroczenie terminu wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...]w W. Jednakże organ ten, decyzją z dnia [...]kwietnia 2014 r., odmówił odroczenia przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu rekreacji indywidualnej a PWINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Zobowiązany nadal nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, stąd też PWINB w dniu [...] września 2014 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], na który pismem z 13 października 2014 r. zobowiązany wniósł zarzut, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zobowiązany wyjaśnił, że czeka na zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego, a stan zdrowia nie pozwala mu na uciążliwy wysiłek. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego wyjaśniając, że dopiero w razie dalszego niewykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie działki nr [...] w W. zostaną podjęte czynności egzekucyjne, w postaci wybrania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego - nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie ma charakteru osobistego, a wiec może go wykonać inna osoba wyznaczona przez zobowiązanego. Na postanowienie z [...] października 2014 r. zobowiązany wniósł zażalenie, podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem: art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) – w szczególności poprzez nieuzyskanie pełnego materiału dowodowego z uprzednio prowadzonego przez Naczelnika Miasta Gminy Kościerzyna w 1986 r. postępowania i decyzji z grudnia 1992 r., dotyczącej zgody na użytkowanie obiektu budowlanego do jego dekapitalizacji; art. 8 k.p.a. – poprzez uznanie przez organ I instancji za wyczerpujące jedynie informacje od właściwych organów administracji publicznej o braku posiadanych dokumentów z uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego w 1986 r. i 1992 r.; art. 37 ust. 1 pr.bud. – poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu. Organ II instancji postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut podniesiony przez zobowiązanego, określony w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jest przedwczesny, albowiem dotychczas organ I instancji nie zastosował środka egzekucyjnego w postaci grzywny ani wykonania zastępczego rozbiórki. Odnosząc się do treści zażalenia, organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w stosunku do obiektu letniskowego zostało już zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a podnoszone argumenty dotyczące tego postępowania nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązek rozbiórki zatem nadal istnieje i jest wymagalny. Na postanowienie z [...] grudnia 2014 r. zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia i spowodowania wydania decyzji umożliwiającej dalsze użytkowanie parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę w niniejszej sprawie sąd WSA podzielił dokonaną przez organy administracji publicznej ocenę trafności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu. WSA stwierdził, że zobowiązanemu jedynie doręczono tytuł wykonawczy nie stosując któregokolwiek ze środków egzekucyjnych. Z uwagi na specyfikę obowiązku możliwym było zastosowanie względem zobowiązanego albo grzywny w celu przymuszenia, albo wykonania zastępczego. WSA zwrócił też uwagę na bezsporność co do braku wykonania przez skarżącego nałożonego na niego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązku rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] położonej w W. parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie musi niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nadto zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skargę kasacyjną wniósł zobowiązany reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 2 czerwca 2015 r. w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontroli działalności PWINB w zakresie przeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego w celu ustalenia zasadności nakazu rozebrania obiektu budowlanego, znajdującego się na terenie działki nr [...]w W, skutkujące ustaleniem, że postępowanie administracyjne w stosunku do tego obiektu letniskowego zostało już zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2011 r., kiedy to w rzeczywistości decyzja ta wydana została w postępowaniu ponownie wszczętym w sprawie, w której już wcześniej wszczęto postępowanie niezakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, skutkujące w konsekwencji naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane przez Sąd w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym w sytuacji, w której spełniona była przesłanka uwzględnienia przez Sąd skargi na postanowienie i uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 roku w całości; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niepodejmowanie inicjatywy dowodowej z urzędu w celu wyjaśnienia czy prowadzone postępowanie przez PWINB należy traktować jako kontynuację postępowania prowadzonego w 1986 r., skutkujące niewyjaśnieniem istotnych wątpliwości niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 110 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że postępowanie w przedmiocie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej w W. gmina K, obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie na podstawie wydanej w dniu [...] października 1986 r. decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektów, która decyzją organu II instancji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku nr [...]) z dnia [...] grudnia 1986 r. została w całości uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., pozostawał związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, nie dopatrując się z urzędu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawione we wniesionym środku odwoławczym podstawy kasacyjne naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o oddaleniu zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na podstawie których skarżący kasacyjnie kwestionował uciążliwość zastosowanego względem niego środka egzekucyjnego. Z kolei główny kierunek argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej nie dotyczy prawidłowości prowadzonego względem zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, tylko zasadności nałożonego nań obowiązku. Skarżący kasacyjnie kilkakrotnie podkreślił w złożonym środku zaskarżenia, że względem niego nie powinno w ogóle toczyć się postępowanie administracyjne, ponieważ toczy się ono w sprawie, "w której już wszczęto postępowanie niezakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy ani też umarzającej to postępowanie". Abstrahując od tego, że ewentualną przeszkodą do wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie jest wcześniejsze zakończenie jej wydaniem ostatecznej decyzji, WSA trafnie zauważył, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jego prawidłowości. Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do nałożenia na określony podmiot obowiązku. Efektywność egzekucji w wielu wypadkach uległaby poważnemu załamaniu, gdyby organ egzekucyjny miał rozstrzygać kwestie przesądzone w sposób autorytatywny w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Z przedstawionych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 110 k.p.a. Skarżący kasacyjnie formułując takie podstawy zmierzał bowiem do wykazania, że także na WSA spoczywała powinność dokonania weryfikacji prawidłowości nałożenia na inwestora obowiązku, co na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego nie mogło mieć miejsca. Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.