III SA/Po 432/14

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi A L na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P z dnia [...] 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił A. L. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od [...] do [...]. w kwocie [...] zł oraz odsetek od tych należności w kwocie [...] zł. Organ po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego z dnia 10 maja 2012 r., powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. ) stwierdził, że nie widzi podstaw do umorzenia należności, ponieważ nie zachodzi ani całkowita nieściągalność należności ani też przesłanki umorzenia wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) zwłaszcza, że uzyskiwany przez zobowiązanego i jego małżonkę co miesiąc dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego pozwala na zapłatę należności i nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację dotyczącą braku podstaw do umorzenia należności. W szczególności wyjaśnił, że A. L. prowadził działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od [...] do [...]. Z uwagi na niedopełnienie obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne na koncie płatnika powstało zadłużenie. Kwota zadłużenia na dzień [...] wynosi [...] zł, w tym zawarte są należności z tytułu składek na: Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres [...] w kwocie [...] zł, odsetki od należności z tytułu nieopłaconych składek naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] A. L. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek i wyjaśnił, że opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne w formie cząstkowej, tzn. za przepracowane dni w danym miesiącu. W pozostałych dniach, w których nie otrzymywał zleceń - nie pracował. Skarżący wskazał, że nie wiedział, że należy zawiesić działalność gospodarczą. Wnioskodawca nadmienił również, że działalność prowadził w niewielkim zakresie, tj. od jednego do kilku dni w miesiącu, a naliczony podatek dochodowy nie przekraczał wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dłużnik w każdym miesiącu wpłacał do Urzędu Skarbowego zryczałtowany podatek dochodowy w pełnej wysokości, natomiast do ZUS cząstkową kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne. Po przeanalizowaniu dokumentów, które posiada wnioskodawca ustalił, że nawet gdyby wpłacał składkę na ubezpieczenie zdrowotne w pełnej wysokości, to po rozliczeniu PIT-28 za [...] otrzymałby zwrot nadpłaconej składki. Jednakże z powodu przedawnienia, nie może dokonać w Urzędzie Skarbowym korekty PIT-28 za [...] celem odzyskania nadpłaconego podatku dochodowego i przekazania go na poczet zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Według skarżącego "Skarb Państwa nie poniósł strat, ponieważ nieuiszczona składka do ZUS-u podwyższyła nieprawidłowo naliczony podatek dochodowy". Ponadto A. L. informował, że od wielu lat nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego jedynym źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł, z której co miesiąc przeznacza na zakup leków i porady lekarskie ok. [...] zł. W toku postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu ustalił, że wnioskodawca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną, zamieszkując w lokalu o powierzchni [...] m2 położonym w Poznaniu, do którego posiada spółdzielcze własnościowe prawo. Skarżący wraz z żoną uzyskuje dochód z tytułu świadczeń emerytalnych (wnioskodawca w kwocie [...] zł brutto, tj. [...] zł netto miesięcznie, a jego żona - w kwocie [...] zł brutto, tj. 1 [...] zł netto na miesiąc). Stałe wydatki związane z miesięcznym utrzymaniem zostały oszacowane przez wnioskodawcę pierwotnie na kwotę [...] zł, a wraz z w/w wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy - na kwotę [...] zł. Organ, przytaczając przepisy art. 28 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który może - na warunkach określonych tym przepisem- umarzać należności składkowe. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3 a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi (w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 tejże ustawy) gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wskazał, że z przyczyn oczywistych nie zachodzi przesłanka występująca w pkt. 1 w/w przepisu gdyż dłużnik jest osobą żyjącą. Również przesłanki wymienione w punkcie 2 nie zostały spełnione, gdyż dłużnik nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości. W odniesieniu do pkt. 4 wskazano, że nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne, a wysokość zadłużenia znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia (pkt 4a). Żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził w stosunku do A. L. całkowitej nieściągalności. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka zawarta w pkt. 3 i 5 art. 28, gdyż okoliczność nie została w sposób formalny jednoznacznie stwierdzona i udokumentowana. Obowiązkiem ZUS jest egzekwowanie należności, by to uczynić ustala się majątek dłużnika. W stosunku do pkt. 6 jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym istnieje możliwość uzyskania kwoty wyższej od wysokości wydatków egzekucyjnych. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3 a cytowanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe przypadki szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydane na podstawie art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy. Zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności płatnikowi składek zobowiązanemu do opłacania należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęło by to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3.przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy umorzenie składek powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 32 powołanej ustawy do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W odniesieniu do ww. punktu 1 rozporządzenia, organ podkreślił, iż umorzenie należności ma charakter wyjątkowy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zobowiązany jak i jego małżonka pobierają świadczenia emerytalne w łącznej wysokości [...] zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia [...] jak i we wniosku, zobowiązany oświadczył, iż kwota przeznaczona na leczenie oscyluje między [...] zł a [...] zł, co wraz z pozostałymi wydatkami stanowiło [...] zł kosztów związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego i leczeniem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał natomiast, iż koszty leków to [...] zł i przedłożył faktury świadczące o poniesieniu wydatków. W związku z powyższym organ dokonał ponownej analizy finansowej dłużnika i wskazał, iż A. L. wraz z małżonką dysponują kwotą [...] zł, natomiast wydatki wynoszą miesięcznie średnio [...] zł, a więc do dyspozycji pozostaje kwota [...] zł tj. [...] zł na osobę. Organ podkreślił, iż jego zadaniem nie jest pomoc najuboższym, w przypadku ewentualnej niewystarczalności środków do utrzymania istnieje możliwość zwrócenia się do właściwych instytucji np. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, mogących udzielić pomocy - w tym także finansowej. Ponadto, organ administracji publicznej na podstawie odpowiedzi z [...] ustalił, iż A. L. jest właścicielem samochodu marki [...], dłużnik przedłożył natomiast umowę - na podstawie której został składnik majątkowy zbyty. Zdaniem organu strażacy z żoną - na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym posiadają natomiast spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu położonego w [...], które to może stanowić przedmiot zabezpieczenie należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że zobowiązany nie wskazał, by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłyby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego egzystowania. Organ wskazał, że A. L. przedstawił orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zarówno dotyczące jego osoby, jak też żony. Jednakże, zdaniem organu, dokumenty te nie stanowią podstawy do uznania aby była konieczna całodobowa opieka nad dłużnikiem czy też żoną dłużnika. ZUS wskazał też, że jest w posiadaniu wyników badań lekarskich, z których również nie wynika konieczność opieki nad ww. osobami. ZUS wskazał, że nie neguje sytuacji zdrowotnej A. L. Bierze także pod uwagę konieczność stałego leczenia oraz zakupu leków. Organ przy wydaniu rozstrzygnięcia brał pod uwagę pobyty w szpitalach oraz przebyte zabiegi. Jednakże, na podstawie powyższych informacji, organ nie dostrzegł faktu spełnienia przesłanki konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby dłużnika możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład wskazuje także, iż opisana sytuacja nie uniemożliwia A. L. uzyskiwania stałego dochodu w postaci emerytury. Wyjaśniono również, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu administracji, który może, ale nie musi umorzyć zaległości. Każdy wniosek złożony w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych dotyczący umorzeń zaległości jest rozpatrywany indywidualnie przy czym podstawy prawne zostały ściśle określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. "Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 października 2010r., sygn. akt II SA/Ke 596/10). Skarżący w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o uchylenie obu decyzji, zarzucając nieuwzględnienie jego trudnej sytuacji życiowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, odnosząc się do uzasadnień wcześniejszych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję organu I i II instancji uznając, że w rozpoznawanej sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ został zobowiązany do dokonania ustaleń co do kwestii przedawnienia należności, a także dokonania ponownego zbadania przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] w dniu [...]. wydał decyzję nr [...] i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od w/w należności naliczonych na dzień [...] w kwocie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nie ma obowiązku umorzenia należności nawet jeżeli zaistnieje którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli uzna że istnieją szansę na ich wyegzekwowanie. Po przeanalizowaniu sytuacji majątkowej i wydatków skarżącego, organ uznał, że w sytuacji skarżącego nie występuje przesłanka, zgodnie z którą opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto organ wskazał, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną i to skarżący był zobowiązany sprawdzać wysokość i terminowość wpłat, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ich uiszczania istniała możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozliczenie konta po zamknięciu działalności. W dniu [...] A. L. złożył skargę na decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia [...]. Skarżący wskazał na sprzeczne informacje zawarte w decyzji dotyczące wysokości zadłużenia na dzień [...] (na stronie 1 organ wskazał wysokość zadłużenia na dzień [...] na [...] zł, natomiast na stronie 4 wysokość zadłużenia na dzień [...] została określona w wysokości [...] zł). Skarżący zarzucił również brak odniesienia się organu do kwestii przedawnienia należności i tym samym niezastosowanie się do zaleceń określonych w wyroku WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r. (sygnatura akt III SA/Po 1128/12), a także nie uwzględnienie podeszłego wieku skarżącego i jego żony oraz faktu, że oboje są bardzo schorowani i posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, co niewątpliwie wiąże się ze zwiększonymi potrzebami co do właściwego odżywiania, leczenia i opieki. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do grudnia 2002 r. oraz odsetek od tych składek. Ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta wskazuje w art. 24 ust. 4 w zw. z art. 32 na bieg okresu przedawnienia, określając, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Dalsze przepisy tego artykułu wymieniają odstępstwa od tej zasady. Okres przedawnienia wynoszący 10 lat wprowadzono z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych 10 letni okres przedawnienia stosuje się do należności nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. W zaskarżonej decyzji nr [...] organ odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od w/w należności naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł. Organ w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zalecenia z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2013 r. (sygnatura akt III SA/Po 1128/12) dotyczącego dokładnego zbadania kwestii przedawnienia należności, wskazał że przedawnieniu uległy składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] i [...] oraz zaznaczył, że do spłaty pozostały dalsze należności, jednocześnie nie określając ich konkretnej wysokości. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył pismo - "Wniosek o odpisanie przedawnionych należności" - a dotyczące zobowiązań skarżącego z tytułu składek. Wynika z tego pisma, że skarżący podlegał obowiązkowi płacenia składek w okresie od 1 stycznia 1999 r.[...] do [...]. Ponadto pismo to zawiera wykaz, w którym organ określa jako przedawnione zobowiązania za okres od [...] do [...] oraz za miesiąc [...], na łączną kwotę w wysokości [...] zł. Tym samym organ przyznał się do popełnienia błędu w wydanej decyzji nr [...] poprzez nieprawidłowe określenie stanu faktycznego i błędne określenie składek podlegających przedawnieniu. W aspekcie powyższych uchybień należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana z naruszeniem art. 7,art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, a więc sprzecznie z zasadami postępowania, obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, prawidłowego wyliczenia należności, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270). Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).