II SAB/Po 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego im. "A" w D. na bezczynność lekarza ubezpieczenia zdrowotnego w przedmiocie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia postanawia odrzucić skargę /-/ J. Szaniecka Wniesioną w dniu 15 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą Dyrektor Gminnego Przedszkola Publicznego im. "A" w D. – R. S., zaskarżyła bezczynność lekarza specjalisty psychiatrii dzieci i młodzieży A. W. w przedmiocie nieprzekazania odwołania pracodawcy od treści wydanego orzeczenia lekarskiego nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r. w sprawie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. Równocześnie zwrócono się do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie lekarzowi grzywny. Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że orzeczeniem lekarskim z dnia (...) lipca 2014 r. A. W. uznała, że pracownik przedszkola – M. N., z uwagi na stan zdrowia wymaga urlopu dla poratowania zdrowia od dnia 01 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. Dyrektor przedszkola nie zgodził się z powyższym orzeczeniem i działając w oparciu o przepis § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz. U. z 2005 r., Nr 233, poz. 1991), dalej jako: "rozporządzenie z 2005 r.", wniósł od niego odwołanie. Pomimo ciążącego na lekarzu obowiązku odwołanie powyższe nie zostało jednak w terminie określonym przepisami rozporządzenia z 2005 r. przekazane do Centrum Medycyny Pracy. W ocenie skarżącego sprawa powyższa jest sprawą administracyjną, gdyż na podstawie orzeczenia lekarskiego Dyrektor będzie zobowiązany udzielić nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia i wypłacić świadczenie w wysokości odpowiadającej (...) zł. Tym samym przyjąć należy, że orzeczenie lekarskie stanowi akt administracyjny, zaskarżalny na podstawie powołanego powyżej rozporządzenia z 2005 r. W odpowiedzi na skargę z dnia (...) grudnia 2014 r. (k. 12 akt sądowych) pełnomocnik A. W. – adwokat A. B.–M. wniosła o jej oddalenie. Jak wyjaśniono w piśmie, odwołanie od orzeczenia z dnia (...) lipca 2014 r. istotnie nie zostało przekazane do Centrum Medycyny Pracy w określonym przepisami rozporządzenia z 2005 r. terminie. Pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. Dyrektor wezwał A. W. do usunięcia naruszenia prawa i przekazanie odwołania, w wyniku czego odwołanie wraz z dokumentacją medyczną zostało przesłane do Centrum Medycyny, które orzeczeniem lekarskim z dnia (...) października 2014 r. orzekło o zasadności udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. W tych okolicznościach faktycznych nie sposób uznać, aby A. W. dopuściła się naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, wydając orzeczenie w przedmiocie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia działa jako organ administracji publicznej w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 32 powołanej powyżej ustawy stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Jak wyjaśnia się w doktrynie, zakres podmiotowy strony przeciwnej należy określić poprzez odesłanie do kryterium przedmiotowego, jakim jest wykonywanie administracji publicznej (por. B. Adamiak. Glosa do wyroku NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03, OSP, Nr 11, poz. 136). Innymi słowy, to właśnie ustalenie, że dany podmiot podejmuje działania, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach wykonywania administracji publicznej przesądza o możliwości wniesienia skargi na podejmowane przez niego akty lub czynności, względnie na jego bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania). Konsekwentnie, jak zauważono w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 91/09, Baza NSA, skarga na bezczynność podmiotu niebędącego organem administracji nie jest dopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że kwestia udzielania urlopu dla poratowania zdrowia została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 191). Stosownie do treści art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy nauczycielowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony, po przepracowaniu co najmniej 7 lat w szkole, dyrektor szkoły udziela urlopu dla poratowania zdrowia, w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia, w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo roku, przy czym o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, w celu przeprowadzenia zalecanego leczenia, orzeka lekarz ubezpieczenia zdrowotnego leczący nauczyciela, a od orzeczenia, o którym mowa w zdaniu pierwszym, przysługuje odwołanie do organu odwoławczego określonego w przepisach wykonawczych oraz w trybie określonym w tych przepisach (art. 73 ust. 10 Karty Nauczyciela). Jak wyjaśnia się w doktrynie, dyrektor szkoły zasadniczo nie może odmówić nauczycielowi udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia, jeżeli nauczyciel spełnia warunki określone w przepisach (A. Barański, Komentarz do art. 73 Karty Nauczyciela, Lex/el). Rola dyrektora szkoły jest więc ograniczona i jeśli występują przesłanki formalne z art. 73 tej ustawy to dyrektor nie ma możliwości na uznaniowe podejmowanie decyzji. Równocześnie, jak zauważono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II PK 298/11, Lex 1265562, art. 73 Karty Nauczyciela stanowi, że urlop dla poratowania zdrowia jest szczególnym świadczeniem pracowniczym, zbliżonym do instytucji urlopu wypoczynkowego, przysługującym w ramach istniejącego indywidualnego stosunku pracy łączącego nauczyciela ze szkołą, a jego celem jest – przy zagwarantowaniu trwałości tego stosunku oraz możliwości korzystania przez pracownika z dotychczasowych uprawnień w zakresie wynagrodzenia i innych świadczeń pracowniczych, w tym socjalnych – zapewnienie nauczycielowi możliwości poddania się zalecanemu leczeniu dla odzyskania pełnej zdolności do pracy i kontynuowania zatrudnienia. Tryb orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz. U. 2005 r., Nr 233, poz. 1991), a podmiotem uprawnionym do wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia jest wyłącznie lekarz ubezpieczenia zdrowotnego leczący nauczyciela. Definicja "lekarza ubezpieczenia zdrowotnego" znajduje się w art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027) i jest nim lekarz będący świadczeniodawcą lub lekarz wykonujący zawód u świadczeniodawcy, z którym to świadczeniodawcą zawarto umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że z tytułu orzekania o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia od nauczyciela nie mogą być pobierane żadne opłaty (art. 73 ust. 9 Karty Nauczyciela), co powoduje, że jest to zatem świadczenie finansowane w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Przepisy rozporządzenia z 2005 r. precyzują, iż nauczyciel lub dyrektor szkoły zatrudniającej nauczyciela może, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), przy czym odwołanie wnosi się za pośrednictwem lekarza, który wydał orzeczenie, do organu odwoławczego, którym jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2005 r. lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia do właściwego organu odwoławczego wraz z kopią dokumentacji medycznej badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia. W ocenie Sądu w opisanym powyżej stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, aby lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, wydając orzeczenie w przedmiocie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, samo udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu prawa pracy, które nie zostało poddane kontroli sądów administracyjnych. Ewentualna odmowa jego udzielenia stanowi przedmiot pracowniczego roszczenia, które może być dochodzone na drodze sądowej przed sądem pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. I PKN 392/00 ,OSP 2003 Nr 9, poz. 108, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. I PK 47/06 Prawo Pracy 2006, Nr 12, poz. 36). Po drugie, orzeczenie lekarskie o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani aktu lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Urlopu dla poratowania zdrowia nauczycielowi udziela, bądź odmawia jego udzielenia, dyrektor szkoły, zaś orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia takiego urlopu są jedynie elementem postępowania prowadzonego w tej sprawie i aczkolwiek uzyskanie orzeczenia lekarskiego jest jednym z koniecznych, formalnych warunków udzielenia rzeczonego urlopu, to jednak sprawa nie ma waloru sprawy administracyjnej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 02 grudnia 2008 r., sygn. III SAB/Wr 19/09, Baza NSA). Zauważyć dodatkowo należy, że w postępowaniu w przedmiocie wydania orzeczenia lekarskiego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura regulowana rozporządzeniem wykonawczym na podstawie art. 73 Karty Nauczyciela jest odrębna, a same orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia mają charakter opinii fachowej, dotyczącej czynności specjalistycznej, nie zaś rozstrzygnięcia czy też czynności w sferze administracji publicznej. Tym samym nie podlegają one, a także tryb ich podejmowania – kontroli sądu administracyjnego. Podjęte powyższej rozważania wskazują, że lekarz ubezpieczenia zdrowotnego podejmując czynności związane z wydaniem orzeczenia lekarskiego w przedmiocie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia nie działa jako organ administracji publicznej – orzeczenia powyższe nie stanowią bowiem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, podlegających sądowej kontroli w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro orzeczenie lekarskie nie może być przedmiotem skargi, to tym bardziej przedmiotem skargi nie może być ewentualna bezczynność lekarza w zakresie jej wydania, czy też zrealizowania przez niego obowiązków, o jakich mowa w przepisach rozporządzenia z 2005 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił. /-/ J. Szaniecka