II OW 185/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Brenna z dnia 29 września 2014 r. nr Bd.6727.4.30.2014.BZ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Brenna a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania robot budowlanych przez Pana G.Z. na dz. nr A, B położonych w Brennej. postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 8 października 2014 r. Wójt Gminy Brenna wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania robót budowlanych przez G.Z. na dz. nr A i dz. nr B położonej w Brennej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 11 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Cieszynie przekazał do tut. organu pismo (uzupełnione w dniu 21 sierpnia 2014 r. i 04 września 2014 r.) Z.P. z dnia 15 lipca 2014 r. m.in. w sprawie sprawdzenia legalności robót ziemnych prowadzonych na działkach A, B przez G.Z. do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Sprawę przekazano w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) Wójt Gminy Brenna podkreślił, iż działki nr A i nr B położone w Brennej na których wykonano taras ziemny są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a powyższy przepis tj. art. 59 ust. 3 ma zastosowanie w sytuacjach w których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i następuje konieczność korzystania z przepisów dotyczących ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 23 września 2014 r. pracownicy Urzędu Gminy Brenna przeprowadzili na działkach nr A, B położonych w Brennej oględziny na których ustalono, iż na ww. działkach od strony północnej w odległości około 2,5-4m od nieruchomości zabudowanej budynkiem będącej własnością Państwa P. tj. dz. nr C wybrano ziemię tworząc uskok o wysokości około 8 m w taki sposób, że zagraża osunięciem się ziemi wraz z budynkiem na działki nr A, B zabudowane budynkiem. Zgodnie z oświadczeniem Pana G.Z. już podczas prac ziemnych część stoku osunęła się, co doprowadziło do wybrania ziemi i wyrównania uskoku w ww. zakresie. W związku z powyższym właściciele nieruchomości zabudowanej budynkiem tj. C wnioskują o umocnienie stoku w celu umknięcia katastrofy budowlanej poprzez budowę przez Pana G.Z. muru oporowego. Również od strony północno- wschodniej w odległości około 1 m od nieruchomości obejmującej działkę nr D zabudowanej budynkiem utworzono uskok o wysokości od około 40 cm do 6 m. Przed budynkiem położonym na działkach A, B w Brennej został zniwelowany teren, obniżając poziom o około 1 m, a następnie odkryto fundamenty budynku w celu ich odwodnienia i osuszenia oraz wykonano betonową ścianę dociskową wokół budynku w celu izolacji fundamentów. Również, wykonano wjazd z płyt betonowych i przygotowano fundament pod ogrodzenie od granicy działki z drogą gminną - ulicą J. Wnioskodawca wskazał, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r. (sygn. II SA/GI152/08, LEX nr 509803) dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu. W ocenie wnioskodawcy bez wątpienia nasyp ziemny wykonany na dz. nr E stanowi budowlę ziemną o konkretnych nieprzypadkowych parametrach i funkcji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm. ). W związku z powyższym wymaga uzyskania m.in. wszelkich uzgodnień z gestorami sieci, (wykonanie niwelacji terenu mogło spowodować nadsypanie pasa gruntu w którym zlokalizowana jest sieć uzbrojenia terenu, co może powodować utrudnienie lub uniemożliwić ich naprawę, przebudowę, czy modernizację) zgłoszenia robót budowlanych bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Również prace budowlane polegające na wykonaniu wjazdu na działkę i ogrodzenia od strony drogi gminnej oraz wzniesieniu betonowej ściany dociskowej wokół budynku bez wątpienia wymagają zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. II OW 27/09 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. W ocenie Wójta Gminy Brenna niwelacja terenu, która nastąpiła na ww. działkach miała charakter prac przygotowawczych, gdyż w ich następstwie możliwe było wzniesienie m.in. betonowej ściany dociskowej wokół budynku w celu izolacji fundamentów, czy budowy zjazdu na zniwelowanym gruncie. Biorąc pod uwagę powyższe oraz w związku z art. 81, 84, 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ocenie wnioskodawcy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane w tym przeciwdziałanie powstawaniu katastrof budowlanych (np. na skutek osunięcia się mas ziemnych). W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie stwierdził, że wykonane przez Pana G.Z. roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodzi bezsprzecznie, że inwestor dokonał zniwelowania terenu działki nr A i nr B w Brennej. W wyniku dokonanych robót ziemnych nie powstała żadna budowla ani obiekt budowlany, charakter robót nie kwalifikuje ich także jako roboty budowlane. Wykonane roboty ziemne, nie stanowią również integralnej części innej inwestycji prowadzonej lub planowanej na przedmiotowej działce. Twierdzenia o wykonanych robotach budowlanych czy robotach przygotowawczych, nie mają umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Tak więc wykonane roboty ziemne należy rozpatrywać bezpośrednio w kategoriach gospodarki przestrzennej i zagospodarowania terenu. Należy przy tym rozważyć właściwość sądu powszechnego w kontekście naruszenia praw poszczególnych właścicieli nieruchomości działaniem Pana G.Z. Sytuacja ta bowiem, nie wyłącza dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, roboty i czynności wykonane przez inwestora - Pana G.Z. - nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Zatem brak jest podstawy prawnej do podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy Brenna, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie dotyczy kwestii, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Z.P. z dnia 15 lipca 2014 r. Organy administracyjne, zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w każdej sprawie. Zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. Co do zasady postępowanie przed organami administracji może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek. Złożenie podania przez stronę zobowiązuje bowiem organ do działania w jego granicach. W niniejszej sprawie Z.P. zwrócił się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z prośbą o interwencję, i sprawdzenie legalności robót ziemnych (skarpowanie) poniżej muru oporowego i domu. Wniosek ten został następnie przekazany Wójtowi Gminy Brenna. Zatem, skoro podane przez Z.P. fakty wskazują na prowadzenie przez sąsiada prac budowlanych i ziemnych, przez co uszkodzeniu może ulec jego budynek mieszkalny i mur oporowy, to organem właściwym do załatwienia tak określonej sprawy jest organ administracji, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów dotyczących Prawa budowlanego. O tym, że w sprawie na tym etapie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane świadczą również, wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, ustalenia tego organu dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 września 2014r., iż na terenie działki sąsiadującej z działek A i B prowadzone były prace ziemne polegające na wybraniu ziemi na wysokości około 8 m. Nadto z protokołu z dnia 23 września 2014 r. wynika, że właściciel tej nieruchomości wzmocnił fundamenty budynku mieszkalnego przed budynkiem zniwelowano teren – obniżono poziom o ok. 1m, wykonano wjazd z płyt betonowych, nadto od strony ulicy został przygotowany fundament pod przyszłe ogrodzenie. dodać trzeba, iż w czasie oględzin Z.P. wniósł o umocnienie uskoku poprzez budowę muru oporowego. Niewątpliwie zarówno budynek jak i konstrukcja oporowa są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2a i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zaś działalność obejmująca między innymi sprawy budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasady działania organów administracji w tych dziedzinach uregulowana jest w ustawie Prawo budowlane. Z zestawienia żądania Z.P. zawartego w treści podania z wynikami kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego wynika, że dokonane przez G.Z. działania mające na celu częściowe wyrównanie terenu można zakwalifikować do prac przygotowawczych wskazanych w treści art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. niwelacji terenu. Należy podzielić również stanowisko Wójta Gminy Brenna, iż na skutek niwelacji terenu, która nastąpiła na ww. działkach możliwe było wzniesienie betonowej ściany dociskowej budynku w celu izolacji fundamentów oraz budowy zjazdu na zniwelowanym gruncie. Stosownie zaś do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przestrzeganie stosowania przepisów Prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, za wyjątkiem spraw określonych w treści art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przekazania sprawy do załatwienia Wójtowi Gminy Brenna na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. albowiem na terenie przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto żądanie interwencji podyktowane zostało obawą Z.P. o oddziaływanie przeprowadzonych przez sąsiada prac ziemnych i budowlanych na jego budynek mieszkalny mogących skutkować naruszeniem fundamentów jego domu i spowodowanie katastrofy budowlanej. Nadto należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się opinia geotechniczna dotycząca opracowania zaleceń geotechnicznych zabezpieczenia skarpy. Z opinii tej wynika, iż powierzchnia skłonu skarpy górnej jest narażona na opadanie materiału skalnego. Opadanie materiału skalnego będzie następowało w trakcie kontynuacji prac budowlanych oraz na etapie używalności budynku pod wpływem nasłonecznienia, opadów atmosferycznych, zamarzania i rozmarzania. Wskazano, iż powyższe czynniki w dłuższej perspektywie czasowej mogą doprowadzić do utraty stateczności stoku. Zatem w tym stanie faktycznym i prawnym Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie winien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Z tego względu na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.