II OSK 1827/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1248/14 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza solidarnie od A. K. i M. K. na rzecz Gminy W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1248/14, oddalił skargę A. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy w W. z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w centralnej części gminy. Skarżący zaskarżyli wskazany plan miejscowy w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działek nr [...], [...], [...] oraz [...], bezpośrednio sąsiadujących ze stanowiącymi ich własność działkami nr [...] i [...]. Kwestionowali przeznaczenie tych działek na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i twierdzili, że powinny one być nadal terenami rolniczymi. Uzasadniali to tym, że od 1976 r. na działkach nr [...] i [...], zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planach miejscowych, prowadzą tartak, stolarnię i działalność w zakresie ciężkiego transportu. Do czasu uchwalenia zaskarżonego planu wokół terenu tej działalności znajdowała się strefa ochronna w odległości 100 m od tartaku, w której brak było nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Skarżący twierdzili, że istnienie takiej strefy ochronnej było wymogiem uzyskania przez nich zgody na prowadzenie tartaku. W ocenie skarżących, w tej sytuacji zaskarżony plan miejscowy narusza ich interes prawny, gdyż utrudnia prowadzenie dotychczasowej działalności. Wskazywali przy tym na uciążliwości związane przede wszystkim z prowadzeniem tartaku w postaci hałasu i innych oddziaływań spowodowanych używaniem samochodów do transportu drewna. Twierdzili, że na terenach sąsiadujących z tartakiem nie będzie możliwe zamieszkiwanie, że ewentualni mieszkańcy tych terenów będą występowali przeciwko nim z roszczeniami o odszkodowanie oraz że ustalenia zaskarżonego planu staną się źródłem wielu konfliktów. Zdaniem skarżących, w tej sytuacji uchwalenie zaskarżonego planu w odniesieniu do wskazanych nieruchomości stanowi naruszenie art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 4 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] oraz [...]. W toku postępowania skarżący zmienili swoje stanowisko w ten sposób, że nie kwestionowali przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe działki nr [...], co uzasadnili tym, że nabyli tę nieruchomość po wniesieniu skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący są legitymowani do wniesienia skargi, gdyż w okolicznościach sprawy plan miejscowy, którego skarga dotyczy, narusza ich interes prawny. Jednakże – w ocenie tego Sądu – naruszenie to jest zgodne z prawem, przede wszystkim dlatego, że gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Ponadto Sąd wskazał, że brak jest przepisów prawa, które zakazywałyby przeznaczania na zabudowę mieszkaniową terenów sąsiadujących z terenami przeznaczonymi na działalność produkcyjną. W szczególności przeanalizował w tym celu art. 119 ust. 2, art. 135 i art. 136b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał też, że projekt planu miejscowego został uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., a nadto, że skarżący nie zgłosili uwag do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na tym, że skarga nie została uwzględniona, mimo że niezastosowano powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż załatwiono sprawę bez uwzględnienia słusznego interesu strony, - art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżących, - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącym swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. jest niezasadny, gdyż uchwalanie planów miejscowych nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 i art. 2 tego aktu, z których wynika, że nie ma on zastosowania podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Jedynie na podstawie szczególnego przepisu, mianowicie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dopuszczono odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. do uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten tym samym potwierdza, że w pozostałym zakresie do uchwalania planu miejscowego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem podstawa kasacyjna opierająca się na zarzucie naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest trafna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. wskazać należy, że przepis ten określa treść prawa własności. Stanowi się w nim, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Ponadto, w myśl tego przepisu, w tych samych granicach właściciel może rozporządzać rzeczą. Skarżący, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenie powołanego przepisu upatrują w tym, że z powodu przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym sąsiednich w stosunku do ich nieruchomości działek na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, będą mieli "utrudnioną możliwość czynienia praktycznego, gospodarczego użytku z przysługującego im prawa do prowadzenia specyficznej (bo uciążliwej dla sąsiedztwa) działalności usługowej w postaci m.in. tartaku na terenie nieruchomości stanowiącej ich własność", przy czym wiążą to z uciążliwościami dla otoczenia spowodowanymi funkcjonowaniem tartaku. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, tak ujęty zarzut nie jest zasadny. Nie sposób przyjąć, aby przeznaczenie nieruchomości sąsiedniej na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne bezpośrednio ograniczało prawo własności skarżących do nieruchomości, którą zgodnie z planem miejscowym wykorzystują na prowadzenie tartaku. Takie ustalenia planu miejscowego nie ograniczają w sposób bezpośredni zakresu prawa własności nieruchomości skarżących. Nie odnoszą się one bowiem bezpośrednio do nieruchomości będących własnością skarżących. Nie powodują one też pośrednich ograniczeń wynikających z możliwego zwiększenia się dopuszczalnych immisji mających źródło na nieruchomościach sąsiednich. Faktem jest natomiast, że przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązanie w zakresie przeznaczenia sąsiednich nieruchomości może powodować powstawanie sporów z udziałem skarżących. Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie sąsiednich nieruchomości na działalność rolniczą lub też wręcz wprowadzenie tam zakazu zabudowy spowodowanego sąsiedztwem uciążliwego zakładu produkcyjnego zmniejszałoby możliwość powstania potencjalnych sporów. Jednakże wiązałoby się to z kolei z ograniczeniem prawa własności właścicieli tych sąsiednich nieruchomości. Wbrew temu bowiem co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przeznaczenie działek wskazanych w skardze na cele rolnicze stanowiłoby ograniczenie ich prawa własności, w szczególności w kontekście przyjętego w zaskarżonym planie przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W ocenie NSA, uzasadnia to przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia działek nr [...],[...] i [...]. Dopuszczalną ceną takich ustaleń są ewentualne spory wynikające z roszczeń o ochronę własności tych nieruchomości, przy czym istotne z punktu widzenia ochrony praw skarżących jest to, że w tych sporach konieczne będzie uwzględnienie także tego, czy skarżący prowadząc na swojej nieruchomości tartak i inną działalność zgodną z planem miejscowym, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Podstawa kasacyjna opierająca się na zarzucie naruszenia art. 140 k.c. nie jest zatem zasadna. Nie jest też zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący bliżej tej podstawy kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnili. Z samego zaś jej przytoczenia wynika, że skarżący uważają, że powołane przepisy zostały naruszone, gdyż kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu uniemożliwiają skarżącym dysponowanie ich nieruchomością. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że już wyjaśniono przy okazji rozważania podstawy kasacyjnej dotyczącej art. 140 k.c., że kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, dotyczące sposobu zagospodarowania sąsiednich w stosunku do nieruchomości będących własnością skarżących działek, nie ograniczają ani bezpośrednio, ani pośrednio wykonywania prawa własności skarżących. Jedynym negatywnym "oddziaływaniem" kwestionowanych przez skarżących ustaleń planu miejscowego jest potencjalna i, co należy przyznać, realna możliwość powstania sporów sąsiedzkich związanych z trudnym do pogodzenia sposobem korzystania z sąsiadujących nieruchomości. Jednakże w ocenie NSA nie narusza to ani art. 21 ust. 1 Konstytucji, w którym stanowi się, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, ani art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej, mówiącego, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. W kontekście tego ostatniego przepisu należy zwrócić uwagę, że spełnienie oczekiwań skarżących co do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich mogłoby być uznane za sprzeczne z Konstytucją, gdyż w myśl powołanego przepisu także właściciele działek nr [...],[...] i [...] mają prawo do własności i to – jak stanowi się w pominiętym w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – podlegające równej dla wszystkich ochronie prawnej. Stanowisko skarżących sprowadza się zaś do tego, że w imię ochrony swojego prawa własności, domagają się ograniczenia prawa własności innych osób. W tym miejscu można też odnieść się do stanowiska skarżących zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego za proponowanym przez nich sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich miałyby przemawiać względy związane z ochroną zdrowia, która – jak wynika z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – powinna być uwzględniania w planowaniu przestrzennym. W ocenie NSA, ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, w szczególności przeznaczenie działek nr [...],[...] i [...] na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie przesądza o możliwości wybudowania na każdej z tych działek domu jednorodzinnego, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy uwzględniać także wymagania dotyczące zdrowia oraz ochrony przed hałasem (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i e Prawa budowlanego). Możliwa jest więc sytuacja polegająca na tym, że mimo iż plan miejscowy dopuszcza na określonym terenie budowę domów jednorodzinnych, budowa ta nie będzie możliwa z uwagi na sprzeczność z przepisami Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.