I SA/Wa 2562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Orzeczeniem z [...] maja 1950 r. Starosta Powiatowy w [...], działając na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, dalej jako: "dekret") przejął na własność Państwa mienie położone w gromadzie pod nazwą "Cukrownia [...] w powiecie [...]" własność Zakładów Włókienniczych [...] w [...] wraz z zabudowaniami, o obszarze ogólnym [...] ha oraz z wszelkimi przysługującymi im prawami. Orzeczenie to utrzymano w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. 2. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku A. D. o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń z 1950 r., umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osoby nie mające przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. 3. Po rozpoznaniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2002 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż wniosek nie pochodzi od stron postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3608/02. 4. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2001 r. i umorzył postępowanie w uzasadnieniu wskazując, iż właściwym organem do rozpoznania wniosku A. D. jest właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/05, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r., wskazując, iż to Minister jest właściwy w tej sprawie oraz ponownie nakazał mu merytoryczne rozpoznanie sprawy na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Rozpoznając po raz trzeci wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. i równocześnie odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Prezydium WRN w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/08, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawy przejęcia sformułowane w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie pozwalały w owym czasie na uznanie, że przedmiotowy obszar, w części mającej charakter stricte przemysłowy, stanowił nieruchomość ziemską. Nawet znaczne uszkodzenia nieruchomości przemysłowych nie powodują automatycznego uznania ich za nieruchomości ziemskie. Natomiast w związku z brakiem oczywistych dowodów na brak pozostawania tej nieruchomości w zarządzie osób trzecich, w dacie jej przejęcia, wnioskodawcy dotychczas nie przedstawili. Należałoby zatem rozważyć odmowę stwierdzenia nieważności przejęcia przedmiotowej nieruchomości w tej części, określając ściśle tę powierzchnię, oczywiście w razie braku bezspornych dowodów na to, że obszar ten w chwili przejęcia nie pozostawał w zarządzie osób trzecich. 7. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz utrzymanego w nim w mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1950 r. w zakresie, w jakim przejęto na mocy ww. orzeczeń nieruchomości o charakterze przemysłowym i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w odniesieniu do części nieruchomości brak było podstaw do stwierdzenia, że jest to nieruchomość ziemska z uwagi na liczne zabudowania mające służyć przedsiębiorstwu włókienniczemu, zaś grunt nie utracił tego charakteru wskutek zniszczeń wojennych. Tym samym orzeczenia te w zakresie tej części nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że zgodnie z zaleceniami zlecono ekspertyzę, której celem było określenie granic zarówno całej, jak i przemysłowej części nieruchomości. W odniesieniu do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że wszelkie rozporządzenia nieruchomością po 1950 r. nie mogą mieć związku z przedmiotowym orzeczenie i jako samodzielne czynności prawne nie mogą być rozpatrywane w kontekście ich skutków materialnoprawnych. 8. Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne; b) art. 7, 77 i 107 Kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz zaniechania sporządzenia uzasadnienia faktycznego wraz ze wskazaniem podstawy prawnej, które uzasadniałoby przyjęcie stanowiska, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne; c) art. 232 § 1 oraz art. 235 § 1 Kc polegające na braku uznania, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina wskazała, że działka nr [...] jest własnością skarżącej oddaną w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w [...], działka nr [...] stała się własnością skarżącej na mocy umowy darowizny od Skarbu Państwa, zaś uprzednio była przedmiotem użytkowania wieczystego na mocy umowy zawartej z syndykiem masy upadłości PP Zakłady Przemysłu Dziewiarskiego [...], działka nr [...] - stanowi własność Gminy [...] na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., działka nr [...] decyzją Wojewody [...] została przekazana Gminie [...] (budynek szkoły), działka nr [...] jest własnością skarżącej i została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w [...], a następnie zbyta na rzecz osób trzecich. Skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie pkt. 1, bądź uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. Dla oceny zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma okoliczność, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był związany, zgodnie z art. 153 Ppsa, oceną prawną zawartą w przywołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/08. W wyroku tym jednoznacznie stwierdzono, że "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy wywodząc, że nieruchomość w [...] wraz z zabudowaniami, o obszarze ogólnym [...] ha utraciła charakter nieruchomości przemysłowej na skutek zdewastowania tych obiektów podczas wojny oraz usytuowania nieruchomości na terenie gminy wiejskiej. Takie stanowisko w ocenie Sądu rażąco naruszało obowiązujące prawo. Wskazane podstawy przejęcia sformułowane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie pozwalały także w owym czasie na uznanie, że przedmiotowy obszar, w części mającej charakter stricte przemysłowy, stanowił nieruchomość ziemską. Charakter zabudowań znajdujących się na znacznej części przejętej nieruchomości nie pozwalał już wówczas na taką jej jednolitą klasyfikację.". Ponadto Sąd stwierdził, że nie cały obszar wówczas przejęty o powierzchni [...] ha miał charakter przemysłowy i zabudowany był obiektami przemysłowymi. Uwaga ta dotyczy jego północno-zachodniej części. Odnośnie tego fragmentu mogły istnieć przesłanki do uznania go wówczas za nieruchomość ziemską, co w zestawieniu z faktem zamieszkiwania jedynego żyjącego wspólnika spółki jawnej w Ł. w tym czasie i braku oczywistych dowodów na brak pozostawania tej nieruchomości w zarządzie osób trzecich. Zdaniem Sądu, należałoby zatem rozważyć odmowę stwierdzenia nieważności przejęcia przedmiotowej nieruchomości w tej części, określając ściśle tę powierzchnię, oczywiście w razie braku bezspornych dowodów na to, że obszar ten w chwili przejęcia nie pozostawał w zarządzie osób trzecich. 3. Okoliczność, że orzeczenie o przejęciu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 powołanego dekretu w części nieruchomości, która miała charakter przemysłowy, zostało zatem przesądzone powołanym powyżej wyrokiem. Organ nadzoru był natomiast zobligowany do ustalenia jaka część nieruchomości miała charakter przemysłowy. W tym celu Minister zlecił wykonanie ekspertyzy geodezyjno- prawnej. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionych geodetów dokumentacji ustalono m.in. działki ewidencyjne zawierające się w granicach przejętej nieruchomości. Natomiast granice obszaru o charakterze przemysłowym zostały określone wg. wariantu 2-go opracowania (zał. nr 12 do ekspertyzy). Za nieruchomość o charakterze przemysłowym uznano, poza obszarem wokół głównego budynku fabrycznego, obszar terenów i placów wokół pozostałych budynków fabrycznych. Granice terenu nie będącego nieruchomością ziemską zostały przedstawione na załączniku graficznym sporządzonym na podkładzie mapy zasadniczej. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy zastosował art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 4. Natomiast w odniesieniu do części nieruchomości niemającej charakteru przemysłowego, a więc będącej nieruchomością ziemską, spełniona została przesłanka przejęcia nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, gdyż nie pozostawała ona w faktycznym władaniu właścicieli. Dlatego w tej części brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. 5. Wbrew zarzutom skargi, organ wydając decyzję w sposób prawidłowy zastosował również art. 156 § 2 Kpa uznając, że orzeczenia o przejęciu nieruchomości nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy odróżnić bowiem skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo została następnie darowana Gminie, jak również, że została nabyta przez gminę z mocy prawa w drodze komunalizacji i później oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może przesądzać o tym, iż decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wywołała nieodwracalne skutki prawne. W szczególności należy wskazać, że w analizowanej sprawie, stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości nie powoduje jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie, której Gmina [...] nabyła nieruchomość. Jest ona wprawdzie konsekwencją orzeczenia nacjonalizacyjnego, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. W związku z tym nie można twierdzić, że oddanie nieruchomości, na której posadowiony był znacjonalizowany młyn, w użytkowanie wieczyste, było bezpośrednim skutkiem orzeczenia nacjonalizacyjnego. Oddanie tej nieruchomości Spółdzielni, co wyżej wspomniano, umożliwiła Gminie dopiero decyzja komunalizacyjna. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) przeprowadził wykładnię art. 156 § 2 Kpa. Nieodwracalność skutku prawnego należy, jak wywiódł to prawidłowo Sąd, ograniczyć wyłącznie do skutków prawnych wywołanych bezpośrednio decyzją nieważną. Wyłączona jest interpretacja rozszerzająca, a zatem interpretacja uwzględniająca zdarzenia przyszłe, które tylko pośrednio wiążą się z decyzją nieważną. To stwierdzenie nieważności decyzji ma wpływać na zdarzenia przyszłe, a nie zdarzenia przyszłe wyłączać nieważność decyzji. 6. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że popełnione przez organ uchybienia, jak brak powołania biegłego w trybie art. 84 Kpa nie miały żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd wskazuje na szczególny kontekst niniejszej sprawy dotyczącej unieważnienia bezprawnych decyzji nacjonalizacyjnych wydanych w czasach reżimu komunistycznego, w sytuacji kiedy od 6 lat w obrocie prawnym istnieje wyrok wskazujący na to, że przejęcie części nieruchomości nastąpiło z naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.