II SA/Łd 1202/14

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej I. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania I. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., w wyniku rozpoznania wniosku I. M., orzekł o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych w okresie świadczeniowym 2012/2013 na dzieci T. M., W. M. i W. M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 1052,53 zł i i przekroczył określone ustawowo kryterium dochodowe, tj. 539,00 zł. W dniu 12 lutego 2014 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynął wniosek I. M. (z dnia 3 lutego 2014 r.) o zmianę w/w decyzji w trybie art. 154 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w którym powołała się na odmienną interpretację przepisów dotyczących dochodu uzyskanego dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i wskazała, że za zmianą decyzji przemawia własny interes ekonomiczny oraz interes społeczny w postaci unormowanej w art. 71 Konstytucji zasady ochrony interesów rodzin wielodzietnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku I. M., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. Organ wskazał, że z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów dokonano ustalenia utraty dochodu osiągniętego w 2011 roku przez I. M. w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Z kolei ze względu na fakt, iż W. M. w roku 2011 r. wykonywał pracę w firmie Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o. w Ł. na podstawie umowy o dzieło, organ stwierdził, że nie można zastosować utraty dochodu osiągniętego z tego tytułu. Organ wyjaśnił również, że w związku z ponownym zatrudnieniem W. M. w firmie Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o. o. od dnia 2 stycznia 2012 r., zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dochodu za 2011 rok należało doliczyć kwotę dochodu uzyskanego przez W. M. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z miesiąca lutego 2012 roku. Odnosząc się do argumentacji zwartej we wniosku o zmianę decyzji organ wskazał, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Interpretacja przepisów dotyczących ustalenia dochodu wraz z dochodem uzyskanym przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 403/13 wiąże organ tylko w tej sprawie i nie ma mocy obowiązującej przy ustalaniu uprawnień na kolejny okres zasiłkowy. Podsumowując organ podkreślił, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w w/w ustawie, nie jest pozostawione uznaniu organów administracji a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Organ podkreślił, że w sprawie zapadła już decyzja ostateczna odmawiająca prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci: T. M., W. M. i W. M., a powoływane we wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. okoliczności nie uzasadniają zmiany rozstrzygnięcia w trybie art. 154 K.p.a. Pismem z dnia 24 marca 2014 r. I. M. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. [...] nr [...]. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że prawidłowość decyzji administracyjnych weryfikowana jest w postępowaniu odwoławczym, ewentualnie w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 145 i 156 K.p.a. Przepisy art. 154 K.p.a. (jak również 155 K.p.a.) wprowadzają możliwość wzruszenia decyzji administracyjnych prawidłowych, z uwagi na szczególne interesy – słuszny interes strony oraz interes społeczny. Organ podkreślił, iż tryby postępowania przewidziane w art. 154 K.p.a. (czy też 155 K.p.a.) nie stanowią dodatkowej formy sprawdzenia prawidłowości decyzji administracyjnej i w żaden sposób nie mogą zastępować trybu zaskarżenia oraz kontroli instancyjnej. W ocenie organu odwoławczego art. 154 K.p.a. nie daje podstaw do ponownego rozpoznania co do meritum sprawy rozpoznanej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną oraz eliminacji ostatecznego rozstrzygnięcia z uwagi na ewentualne stwierdzone uchybienia. Organ wskazał, że wniosek strony złożony w przedmiotowej sprawie, stanowiący w istocie próbę podważenia, poza tokiem instancji, prawidłowości wydanej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że nawet uzasadniony interes wnioskodawcy nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami. W decyzji z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił, iż dochód na osobę w rodzinie I. M. przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna, a ustalenia w niej dokonane wiążą, tak strony postępowania, jak i organy administracji. Organ podkreślił, że wyroki zapadłe w innych sprawach nie mają w polskim systemie prawa mocy wiążącej w sprawach, innych niż te, w których zapadły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] I. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną z pominięciem reguł wynikających z tejże ustawy oraz naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji przewidującego szczególną pomoc ze strony Państwa dla rodzin wielodzietnych i niepełnych. W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że cały dochód W. M. w wysokości 3.210,39 zł netto z tytułu umowy o pracę zawartej od dnia 2 stycznia 2012 r. stanowi dochód uzyskany, o którym mowa w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto w skardze I. M. powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 403/13, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należy liczyć w stosunku rocznym. W ocenie skarżącej dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i liczbę członków rodziny. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez członka rodziny dodatkowy późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy. Skarżąca nadmieniła, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia [...], wydanej w sprawie [...], przychylił się do wyżej wskazanego sposobu wyliczenia dochodu przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca ponownie podkreśliła, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes ekonomiczny i interes społeczny w postaci zasady ochrony interesów rodzin wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzą przyczyny określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej także jako "K.p.a.), który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Wskazany przepis uzależnia możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej od wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawiałby za wzruszeniem decyzji. Niezbędnym warunkiem zastosowania tegoż trybu jest również nienabycie prawa na jej mocy przez żadną ze stron postępowania. Bezsporne jest, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych, której zmiany domaga się skarżąca, jest decyzją nieprzyznającą praw żadnej ze stron postępowania. Sporną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest natomiast spełnienie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony. Właściwy organ administracji publicznej podejmując czynności niezbędne do załatwienia sprawy ocenia, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka wystąpienia interesu społecznego i słusznego interesu strony musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06, LEX nr 348253). W świetle art. 154 K.p.a. słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli więc przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 K.p.a., do zmiany decyzji. Konieczne jest jedynie, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 908/12). Należy zaznaczyć, że na gruncie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. wyłącznie z uwagi na subiektywne przekonanie strony o niesłuszności decyzji. Interes, na który powołuje się strona musi obiektywnie zasługiwać na uwzględnienie. Zmiana decyzji musi być więc społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę zmianę osiągnięty. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu organu, interes skarżącej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie dokonały bowiem niewłaściwej interpretacji art. 5 ust 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1531/06 oraz w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 988/12, iż zmiany w zakresie polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy. Dopuszczenie możliwości zastosowania art. 154 K.p.a. nie prowadzi do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Przypomnieć należy, że w przypadku zmian w wysokości dochodu w rodzinie na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, zmiany te należy uwzględnić zgodnie z dyspozycją ustawy. Zgodnie z art. 5 ust 4b świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy winien być zatem doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Podstawową przesłanką do przyznania świadczeń rodzinnych jest bowiem spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 5 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 789/14, z dnia 31 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 280/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2015 r. IV SA/Wr 530/14, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym wypadku jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowiącym, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z akt sprawy wynika, że organ do dochodu rodziny skarżącej za 2011 rok podzielonego wcześniej przez 12 miesięcy w przeliczeniu na osobę w rodzinie, doliczył cały dochód W. M. uzyskany w 2012 r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ponownie trzeba podkreślić, że dochód rodziny należy liczyć w stosunku rocznym, również w przypadku uzyskania dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem wynagrodzenie uzyskane przez W. M. 3.210,39 zł w miesiącu lutym 2012 r. winno zostać uwzględniona w wyliczeniach, ale w stosunku rocznym. Niewłaściwa wykładnia przepisu prawa materialnego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że niewątpliwe za zmianą decyzji odmawiającej przyznania świadczeń przemawia słuszny interes skarżącej w uzyskaniu decyzji prawidłowej, uwzgledniającej aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie interpretacji przepisów art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazać również należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, który znajduje swój wyraz w przestrzeganiu konstytucyjnej zasady wsparcia rodzin wielodzietnych i przyznawaniu świadczeń tym rodzinom, które nie są w stanie same ponosić kosztów swego utrzymania. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. A. P.