II OSK 1423/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt. II SA/Kr 1724/14 o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 82/14 ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach na rzecz [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w R. kwotę 600 zł (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w R. (zwanej dalej również skarżącą Spółką) o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 82/14. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach: I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem położonego na [...] w miejscowości R., gm. A., II. stwierdził, że przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wadowicach grzywnę w wysokości 2000 złotych, IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną skarżącej Spółki od powyższego wyroku. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. oddalił zażalenie na to orzeczenie, wskazując, że wniesienie kasacji nie zostało poprzedzone złożeniem wniosku o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. złożyła skarżąca Spółka podnosząc, że pozbawiono ją możliwości działania jako uczestnika postępowania na prawach strony. W związku z powyższym, Spółka wniosła o uchylenie ww. wyroku oraz o ponowne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi. Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot wniosła o odrzucenie skargi o wznowienie postępowania, gdyż przekroczono terminu do jej wniesienia. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na to, że w świetle art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w dacie sporządzania i wnoszenia skargi kasacyjnej fakt i treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia były skarżącej Spółce znane. Rzecz jednak w tym, że w dacie tej (tj. w dniu 31 lipca 2014 r.) wyrok nie był jeszcze prawomocny. Jego odpisy wraz z uzasadnieniem zostały doręczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i Stowarzyszeniu odpowiednio w dniach 18 i 21 lipca 2014 r. W tej dacie, zatem skarga o wznowienie postępowania nie mogła być skutecznie złożona, skoro może ona dotyczyć tylko postępowania prawomocnie zakończonego. Skarżąca Spółka, w otwartym terminie do zaskarżenia wyroku Sądu, wniosła skargę kasacyjną, której losy zostały ostatecznie rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2014 r. Tę datę Sąd rozpoznający przedmiotową skargę o wznowienie postępowania uznał za rozpoczynającą bieg trzymiesięcznego terminu. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż skarżąca powołała się na przesłankę wznowienia i wskazała okoliczności ją uzasadniające. Nie było, zatem podstaw do odrzucenia skargi o wznowienie (art. 280 P.p.s.a). W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga nie mogła jednak zostać uwzględniona. Niewątpliwe skarżąca Spółka jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Zgłoszony przez inną stronę tego postępowania zarzut przewlekłości postępowania był przez Sąd badany w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem. Jak twierdzi Spółka, co do zasady interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a. jest kontynuacją interesu prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na podstawię art. 28 K.p.a. Ta zasada jednak odnosi się do postępowania sądowego, którego przedmiotem jest kontrola meritum sprawy administracyjnej. To meritum wyznacza krąg osób zainteresowanych i zarazem tych, których interesu prawnego dotyczyć może wynik postępowania sądowego. Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja, kiedy przedmiotem skargi nie jest akt stosowania prawa, lecz opieszałość organu. Wówczas sądowa kontrola i będące jej następstwem rozstrzygnięcie nie dotyczą meritum sprawy, lecz sprawności postępowania administracyjnego. W takim postępowaniu sądowym nie można mówić o "kontynuacji" interesu prawnego wykazanego w postępowaniu administracyjnym. Sprawność postępowania administracyjnego i terminowość załatwiania spraw jest kategorią obiektywną i generalną. Zasada określona przepisem art. 12 K.p.a. dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych, bez względu na ich przedmiot i krąg osób zainteresowanych. Jest rzeczą naturalną, a nie zawsze i nie wszystkie strony postępowania administracyjnego (w sprawach tzw. wieloosobowych) zainteresowane są przestrzeganiem przez organ tej zasady. Nie oznacza to jednak, że wynik postępowania sądowego, którego przedmiotem jest zarzut opieszałości działania organu, dotyczy interesu prawnego tych stron w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a. Wyrok Sądu uwzględniający skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego jest adresowany do organu i ma wymusić na nim załatwienie sprawy, a nie wskazać sposób jej załatwienia. Wynik postępowania sądowego w takiej sprawie może dotykać, co najwyżej jej interesu faktycznego, a więc niemającego źródła w normie prawa materialnego. Stronami postępowania sądowego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego jest skarżący i organ prowadzący postępowanie. Skarga ta stanowi pochodzący od strony postępowania impuls do poddania kontroli sprawność działań organu. Wykazywanie braku zasadności zarzutu skargi jest zadaniem organu, a nie innej strony postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że choć skarżąca Spółka jest stroną postępowania administracyjnego, to takiego przymiotu nie miała w postępowaniu sądowym wszczętym skargą innej strony na przewlekłość postępowania administracyjnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu, iż skarżący nie miał interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu przed sądem administracyjnym w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a., wznowienie postępowania i oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego położonego na [...] w miejscowości R. Ponadto skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut należało uznać za trafny. Zauważyć trzeba, iż katalog osób mogących wziąć udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym został określony w rozdziale 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 32 i 33 tej ustawy). Zgodnie z jego tytułem przewiduje on dwie kategorie podmiotów: strony (skarżący i organ) oraz uczestników postępowania. W myśl art. 33 § 1 P.p.s.a. (w stanie prawnym na dzień 8 sierpnia 2014 r.): "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". W świetle z kolei art. 33 § 2 "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna (...)". Uczestnicy z § 1 wskazanej wyżej normy wstępują do postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa i badanie ich interesu prawnego jest zasadniczo zbędne, skoro został on już zweryfikowany w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie do uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. O statusie takiego podmiotu jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą przesądzać okoliczności faktyczne, zaś jego legitymacja musi mieć podstawę w przepisach prawa. Słusznie jednak zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że określając w niniejszej sprawie katalog stron należało uwzględnić specyfikę postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż dla oceny tego czy skarżąca Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a. koniecznym pozostaje również uwzględnienie jej roli w postępowaniu administracyjnym. Analizując kwestię, czy wynik postępowania sądowego, wszczętego skargą na przewlekłe prowadzenia postępowania, dotyczy interesu prawnego określonej osoby, nie można bowiem – jak czyni to Sąd pierwszej instancji – generalnie założyć, że w sprawach ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania taki interes ma wyłącznie skarżący oraz organ, którego sposób prowadzenia postępowania będzie przedmiotem oceny Sądu. Co prawda słusznie stwierdza Sąd ten, że wyrok uwzględniający tego typu skargę jest głównie adresowany do organu i ma na celu wymuszenie na nim załatwienia sprawy, a więc zmobilizowanie go do podjęcia bardziej efektywnych działań, jednakże nie można zaakceptować poglądu, że zawsze tylko skarżący i organ będą legitymowani do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Podkreślić, bowiem trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu na sferę praw określonego podmiotu. Wymaga to jednak odniesienia do konkretnej sytuacji prawnej strony domagającej się wzięcia udziału w postępowaniu i jej roli procesowej, jaką miała ona w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżąca Spółka zgłosiła w nim swój udział jako następca prawny i właściciel działek należących uprzednio do sprawcy samowoli budowlanej. Była ona, zatem inwestorem w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu wyciągu narciarskiego krzesełkowego. Jednym z przejawów aktywności skarżącej Spółki były wnioski o zmianę terminu uzupełnienia projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego wyciągu narciarskiego. Oznacza to, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z przyczyn przez nią zgłaszanych, nie była ona zainteresowana w mobilizowaniu organu do podejmowania czynności. To z kolei przekładało się na tryb procedowania przez organ nadzoru budowlanego, który w przypadku nie wykonania nakładanych na inwestora obowiązków i nie wydłużenia wyznaczonego terminu ich wykonania, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wynik postępowania sądowego wszczętego skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczył interesu prawnego inwestora i przekładał się na możliwość sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego, a w efekcie dotyczył jego uprawnień. Z powyższych przyczyn, zasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a., bowiem Spółce składającej skargę o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie przysługiwał przymiot uczestnika postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie wniosku skarżącej Spółki, by badanie takie przeprowadził Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, było niedopuszczalne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.