VI SA/Wa 3457/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Gospodarki decyzją Nr [...] z [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - dalej: "K.p.a.") oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm. - dalej: "u.s.s.e."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z [...] lutego 2014 r. nie stwierdzającą wygaśnięcia zezwolenia Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"). Spółka uzyskała [...] grudnia 2006 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zmienione decyzjami Ministra Gospodarki Nr [...] z [...] maja 2007 r. i Nr [...] z [...] stycznia 2010 r., na podstawie którego przedsiębiorca zobowiązany był do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej [...] Euro w terminie do [...] grudnia 2010 r., utworzenia co najmniej [...] nowych miejsc pracy do [...] grudnia 2011 r. i utrzymania zatrudnienia na tym poziomie do [...] grudnia 2016 r. Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. z uwagi na kryzys gospodarczy i wynikającą z niego niemożność realizacji warunków zezwolenia. Spółka oświadczyła także, że nie korzystała z (nie otrzymywała) pomocy publicznej przysługującej jej na podstawie tego zezwolenia, gdyż wskutek ponoszenia strat z działalności prowadzonej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, nie uzyskiwała dochodów, które mogłyby korzystać ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych jako formy udzielenia pomocy publicznej. W toku postępowania, w oparciu o protokół kontroli przedsiębiorcy nr [...] z [...] marca 2012 r., stwierdzono, że Spółka nie zrealizowała warunku zatrudnieniowego. W związku z tym Minister Gospodarki w decyzji z [...] lutego 2014 r., wydanej na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził brak podstaw do wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia. Minister Gospodarki wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Tryb wygaszania decyzji jest natomiast uregulowany w art. 162 K.p.a. Na tej podstawie Minister Gospodarki uznał, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa albo jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W obu przypadkach, jak wskazał Minister Gospodarki, przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Organ wyjaśnił, że na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie przedmiotowego zezwolenia składają się obowiązki i uprawnienia, dlatego też należy podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 179), że decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć. Uprawnienia i obowiązki wynikają przy tym z przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do art. 7 u.s.s.e. priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, w każdym przypadku wynika zatem ze swobodnej decyzji przedsiębiorcy, może być ono jednak udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy. W świetle art. 16 ust. 1 i art. 12 u.s.s.e., zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, w postaci zwolnienia podatkowego. Udzielenie pomocy publicznej ma charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia, w przypadku przedsiębiorców strefowych – wynikających z zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która jest udzielana na podstawie tego zezwolenia. Minister Gospodarki uznał, że skoro na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia Nr [...], składało się uprawnienie Spółki w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia, to sama rezygnacja z uprawnień, przy jednoczesnym wcześniejszym skorzystaniu z nich i niezrealizowaniu obowiązków uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, nie może być uznana za powodującą ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, jakim jest jego przedmiot, na który składają się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki. Warunki zezwolenia są wynikiem deklaracji Spółki zawartych w ofercie złożonej do rokowań, w wyniku których uzyskała ona przedmiotowe zezwolenie i w konsekwencji skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna w formie zwolnienia z podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności w strefie. Zatem, jak stwierdził Minister Gospodarki, dopóki istnieje obowiązek brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Zdaniem Ministra Gospodarki, celem regulacji zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy, ale wyłącznie w sytuacji, w której nie doszło w szczególności do rażących uchybień warunkom zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Odmienna interpretacja ww. przepisów, w ocenie Ministra Gospodarki, mogłaby stanowić podstawę obejścia przepisów o cofnięciu zezwolenia i związanych z tym skutków, w postaci konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy publicznej. W decyzji II instancji Minister Gospodarki wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zarzuciła błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.s.s.e., poprzez przyjęcie przez organ, że stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia jest możliwe wyłącznie, gdy w dacie złożenia wniosku nie występowały przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie jego bezprzedmiotowości, w tym uzasadniające cofnięcie zezwolenia, w szczególności gdy nie doszło do rażących uchybień warunkom zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Tymczasem, zdaniem Strony, do stwierdzenia wygaszenia zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy w związku z jego rezygnacją z zezwolenia nie jest wymagane spełnienie przez tego przedsiębiorcę żadnych dodatkowych przesłanek. Organ wskazał również, że Strona zarzuciła błędną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że sama rezygnacja przez przedsiębiorcę z zezwolenia (z uprawnień wynikających z zezwolenia) nie stanowi wystarczającej przesłanki dla uznania bezprzedmiotowości decyzji. Minister Gospodarki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji, powielając zawartą w niej argumentację oraz odnosząc się do zarzutów Strony. Organ podkreślił zatem, że do postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e., uprawnia Ministra Gospodarki do wydania, na wniosek przedsiębiorcy, decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, jedynie w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określone w ww. przepisie K.p.a. W toku postępowania o wygaśnięcie zezwolenia organ dokonuje zatem, oceny wykonania zezwolenia przez stronę i w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość. Minister Gospodarki nie podzielił stanowiska przedsiębiorcy, że jedyną przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest wniosek przedsiębiorcy o wygaśnięcie zezwolenia i że rezygnacja z uprawnienia w formie tego wniosku stanowi automatycznie o bezprzedmiotowości zezwolenia. Istnienie po stronie przedsiębiorcy strefowego obowiązku wynikającego z zezwolenia przesądza, zdaniem organu, o braku jego bezprzedmiotowości i tym samym uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia. Skorzystanie natomiast przez przedsiębiorcę z uprawnienia przysługującego na podstawie zezwolenia, jakim jest otrzymanie pomocy publicznej, rodzi obowiązek spełnienia określonych warunków. Minister Gospodarki nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, że przyjęta przez niego interpretacja przepisów prowadzi do sytuacji, że przedsiębiorca nigdy nie może zrezygnować z prowadzenia działalności na terenie strefy, bowiem nie jest możliwe zrezygnowanie z obowiązków wynikających z zezwolenia. Minister Gospodarki uznał, że przedsiębiorca działający w strefie ma możliwość rezygnacji z działalności na terenie strefy, przy czym jeśli korzystał z pomocy publicznej to "wyjście ze strefy" poprzez stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia jest możliwe dopiero po spełnieniu warunków zezwolenia i udzielenia pomocy. W sytuacji gdyby przedsiębiorca zaprzestał działalności lub nie zrealizował w pełnym zakresie inwestycji objętej zezwoleniem, a więc przedsięwzięcia, którego realizacja miała przyczyniać się do osiągnięcia celów powołania strefy i uzasadniać zastosowanie wobec przedsiębiorcy preferencji w postaci zwolnienia podatkowego, zezwolenie może być cofnięte. Ta forma "wyjścia ze strefy" wiąże się jednak z obowiązkiem zwrotu pobranej pomocy publicznej. Minister Gospodarki za bezzasadny uznał również zarzut, iż w I instancji błędnie przyjął, że przedsiębiorca skorzystał z pomocy publicznej, w sytuacji gdy nie odniósł on realnych korzyści podatkowych z tytułu zwolnienia podatkowego z uwagi na osiągniętą stratę. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przedsiębiorca w 2011 r. nie zapłacił podatku od dochodu wygenerowanego w strefie, co oznacza, zdaniem organu, że skorzystał z pomocy publicznej, a tym samym skorzystał z przywileju wynikającego z zezwolenia. Minister Gospodarki dodał, że przedsiębiorca działający w strefie ustalając dochód do opodatkowania nie może go pomniejszyć o stratę związaną z działalnością w strefie, tym samym przedsiębiorca nie może uwzględniać osiągniętej straty na działalności w strefie przy kalkulacji wielkości wykorzystanej pomocy publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2014 r., Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji z [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie od Ministra Gospodarki na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ustaleniem dodatkowych warunków dla wydania decyzji o wygaszeniu zezwolenia i w konsekwencji wydaniem decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia zezwolenia; 2. art. 8 K.p.a., poprzez działania naruszające zasadę pogłębiania zaufania do państwa oraz uchybienie art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa. Zdaniem Spółki, literalne brzmienie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., nie daje podstawy do przyjęcia, tak jak uczynił to Minister Gospodarki, że hipoteza tegoż przepisu zakłada możliwość podjęcia przez organ decyzji o wygaszeniu zezwolenia w zależności od spełnienia przez podmiot strefowy określonych przez organ warunków. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem tego przepisu, jedynym warunkiem, jaki musi spełnić przedsiębiorca strefowy, aby właściwy organ stwierdził wygaśnięcie zezwolenia jest złożenie wniosku o jej wygaszenie. Skarżący podkreślił, że dominującą wykładnią norm prawa jest wykładnia językowa ze ścisłym rozumieniem tekstu prawnego. Oznacza to, że jakakolwiek wykładnia rozszerzająca czy też zawężająca jest, co do zasady niedopuszczalna. Natomiast wykładnia systemowa i celowościowa służą interpretacji prawa jedynie w granicach zakreślonych przez wykładnię językową. W opinii Skarżącego, gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie dodatkowych warunków wygaszenia zezwolenia, wymieniłby takie warunki w przepisach, w szczególności w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Dokonując rozszerzającej interpretacji art. 19 ust. 5 u.s.s.e., organ, nie tylko działał wbrew intencjom racjonalnego ustawodawcy, ale również nie działał na podstawie przepisów prawa, naruszając art. 6 K.p.a. Skarżący zauważył, że dopiero projekt ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z dnia 11 lipca 2014 r., zakłada rozszerzenie brzmienia art. 19 ust. 5 poprzez dodanie warunku, w związku z którym "minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy, który nie korzystał z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, na podstawie zezwolenia". Zdaniem Skarżącego, przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e., jest przepisem szczególnym względem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tym przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest jej bezprzedmiotowość, lecz powstanie określonych przepisami szczególnymi okoliczności faktycznych w postaci złożenie wniosku o wygaszenie zezwolenia, a kwestia bezprzedmiotowości nie ma w tej sprawie znaczenia. Niemniej, z uwagi na ostrożność procesową, Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzję w formie zezwolenia należy uznać za bezprzedmiotową. Zdaniem Spółki, w przypadku jeżeli podmiot rezygnuje z przysługującego mu uprawnienia decyzja staje się bezprzedmiotowa. Ponadto za bezprzedmiotowość decyzji uznaje się również niemożność zrealizowania celu, który organ administracyjny miał na względzie wydając daną decyzję. W przedmiotowej sytuacji, podstawowym celem wydania decyzji było umożliwienie Spółce korzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Jednak w związku z ujemnym wynikiem podatkowym, tj. stratą, którą osiąga Spółka w ramach działalności prowadzonej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, Skarżący nie może korzystać ze zwolnienia z podatku, a więc cel wydania zezwolenia nie jest realizowany. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja I instancji zostały podjęte z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii prawnych: relacji prawnej przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w kontekście regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Należy wyjaśnić, że specjalną strefą ekonomiczną, zgodnie z art. 2 u.s.s.e., jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą. Jak wynika z art. 12 u.s.s.e., dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zezwolenie, jak stanowi art. 19 ust. 3 u.s.s.e., może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli po stronie przedsiębiorca zaistnieją okoliczności wskazane w tym ustępie. Przepisy art. 19 ust. 4 i ust. 5 u.s.s.e., przewidują także, na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia lub wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi, że na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Zgodzić się należy z Ministrem Gospodarki, że proceduralną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia stanowi art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rację ma Minister Gospodarki stwierdzając, że norma, która wynika z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia wygaśnięcie decyzji, w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa oraz jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia, która ze wskazanych dwóch sytuacji zachodzi w przedmiotowej sprawie. Minister Gospodarki uchylił się od wyjaśnienia tej kwestii przyjmując, słusznie zresztą, że w obu sytuacjach jedną z obligatoryjnych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jest jej bezprzedmiotowość i ograniczając się jedynie do analizy tej przesłanki bez odniesienia się do treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Tymczasem ustalenie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, determinuje ocenę bezprzedmiotowości spornego zezwolenia przez pryzmat spełnienia przesłanki z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. rezygnacji przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej poprzez wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że: "Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (...) W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji (...) W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony" (tak: A. Wróbel w "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071)" M. Jaśkowska, A. Wróbel, Lex/el., 2014). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wystąpienie do Ministra Gospodarki, w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, oznacza bezprzedmiotowość tego zezwolenia, obligującą organ, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., do stwierdzenia jego wygaśnięcia z mocy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Niezależnie od powyższego, podkreślenia również wymaga, iż zdaniem Sądu, Minister Gospodarki, nieprawidłowo przełożył pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", na okoliczności niniejszej sprawy. Organ uznał, że skoro Skarżący skorzystał z pomocy publicznej na podstawie spornego zezwolenia, to zezwolenie to nie może stać się bezprzedmiotowe pomimo wniosku Skarżącego o stwierdzenie jego wygaśnięcia, ponieważ Skarżący jest związany obowiązkami wynikającymi z zezwolenia, co oznacza, że nadal istnieje przedmiot stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia. Należy jednak wskazać, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, stanowi podstawę do skorzystania przez przedsiębiorcę z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., przy spełnieniu jednocześnie warunków wymienionych w tym zezwoleniu. Zezwolenie to, z jednej strony, umożliwia skorzystanie z uprawnień przez jego adresata, z drugiej strony nakłada obowiązki. Przedmiotem stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia są zatem zależne od siebie uprawnienia i obowiązki. Odstąpienie od wymogu spełnienia przez przedsiębiorcę warunków prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, pozbawiałoby go podstaw do skorzystania z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., co wiązałoby się z ustaniem prawnego bytu przedmiotu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie zezwolenia. Rezygnacja przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i korzystania z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., uzasadnia odstąpienie od wymogu spełnienia przez przedsiębiorcę warunków prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, co również wiąże się z ustaniem prawnego bytu przedmiotu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie zezwolenia. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo zastosował pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", ponieważ błędnie przełożył na kwestię wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, będącą przedmiotem ocenianego przez Sąd postępowania administracyjnego, kwestię ewentualnych skutków wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego zezwolenia, która w żadnym razie nie była przedmiotem tego postępowania. Organ stwierdził, że odmienna od przedstawionej przez niego interpretacja przepisu art. 19 u.s.s.e., mogłaby stanowić podstawę obejścia przepisów o cofnięciu zezwolenia i związanych z tym skutków, w postaci konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy publicznej. Na powyższy problem zwrócił uwagę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, piśmie z 31 sierpnia 2012 r. nr DDO-52-273(2)/12/JB, w którym wskazano, że: "(...) w każdym przypadku udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej, np. pomocy udzielanej w SSE, gdzie przedsiębiorcy wydawane jest zezwolenie, (...), w praktyce nabycie prawa do pomocy ma zawsze charakter warunkowy. Zarówno bowiem w przypadku zezwolenia na działalność w SSE, (...), przedsiębiorca zobowiązuje się do dokonania m.in. inwestycji o konkretnych parametrach i jest oczywistym, że w przypadku kiedy inwestycja nie zostanie w pełni zrealizowana, pomoc w takim m w przypadku przedsiębiorcy się nie należy. Nie ulega także wątpliwości, iż przypadek, w którym przedsiębiorca nie zrealizował warunków, na jakich pomoc została mu udzielona, a mimo to zachowałby prawo do pomocy, nie byłby akceptowalny dla Komisji Europejskiej. W przypadku powzięcia informacji przez Komisję Europejską o takiej sytuacji, prawdopodobnie zostałoby wszczęte postępowanie wyjaśniające zmierzające do windykacji udzielonej pomocy. Jednocześnie brak sankcji w przepisach prawa krajowego w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, nie byłby żadną okolicznością usprawiedliwiającą naruszenia unijnego prawa z zakresu pomocy publicznej". W nawiązaniu do powyższego, Sąd podkreśla, że możliwość uniknięcia konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy publicznej, podkreślaną przez organ, w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia spornego zezwolenia, nie może być podstawą interpretacji art. 19 ust. 5 u.s.s.e., zgodnie z którą podmiot, który zaczął korzystać z pomocy publicznej w ramach zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, traci uprawnienie do wnioskowania na podstawie tego przepisu o stwierdzanie wygaśnięcia tego zezwolenia, do momentu wywiązania się z obowiązków jakie zostały na niego nałożone w zezwoleniu. Taka wykładnia omawianej normy, stanowi interpretację contra legem, a decyzje wydane na tej podstawie stanowią obrazę art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na marginesie, Sąd pragnie dodać, że Minister Gospodarki w decyzjach obu instancji stwierdził, że Skarżący skorzystał z pomocy publicznej, podczas gdy Skarżący, zarówno we wniosku o cofnięcie zezwolenia jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdził, iż z tej pomocy nie skorzystał. Minister Gospodarki w zaskarżonej decyzji stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przedsiębiorca w 2011 r. nie zapłacił podatku od dochodu wygenerowanego w strefie, co oznacza, że skorzystał z pomocy publicznej. Tymczasem Skarżący już we wniosku o stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia wskazywał, że nie płacił podatku dochodowego od osób prawnych w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną w specjalnej strefie ekonomicznej, ponieważ nie uzyskiwał z niej dochodu, a nie z powodu korzystania z pomocy publicznej w ramach spornego zezwolenia. Brak jednak wyjaśnienia przez Ministra Gospodarki tej okoliczności, stanowiłby istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby Sąd zgodził się z przyjętą przez organ interpretacją art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz rozumieniem pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej". W świetle przedstawionego powyżej stanowiska Sądu, należy stwierdzić, że Minister Gospodarki naruszył przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nie uwzględnienie faktu, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e., stanowi szczególną regulację w stosunku do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., co oznacza, że pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w tym przepisie, należy interpretować przez pryzmat regulacji szczególnej. W konsekwencji wydając decyzje w oparciu o prawotwórczą interpretację przepisów prawa, naruszył art. 6 K.p.a. Organ rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni wskazane stanowisko Sądu w przedmiocie wykładni art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.