II SA/Wa 1319/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz skarżącego J. N. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Celnej (dalej jako Szef SC) postanowieniem z dnia [...] maja 2014 nr [...], wydanym na podstawie art. 430 § 1 w zw. z art. 429 § 1 Kodeksu postępowania karnego (dalej jako k.p.k.) w zw. z art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] J.N. z dnia [...] kwietnia 2014 r. od orzeczenia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] umarzającego postępowanie dyscyplinarne, pozostawił odwołanie bez rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef SC wskazał, iż Dyrektora Izby Celnej w [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 2014 r., wydanym na podstawie art. 178 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, umorzył postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec [...] J.N. Organ dyscyplinarny orzekający w niniejszej sprawie uznał bowiem, że obwiniony popełniając zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne nie działał umyślnie, w czasie popełnienia zarzucanego mu czynu miał bowiem zniesioną całkowicie zdolność do rozpoznania jego znaczenia i pokierowania swoim postępowaniem, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. obrońca obwinionego wniósł odwołanie od uzasadnienia orzeczenia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Jako podstawę zaskarżenia wskazał art. 179 § 3 w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 425 § 2 zdanie drugie k.p.k. Pełnomocnik obwinionego zarzucił uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej w [...] obrazę przepisu postępowania, tj. art. 424 § 1 k.p.k. poprzez: 1) wskazanie okoliczności faktycznych oraz dokonanie "analizy postawy" obwinionego, które nie mogły być przedmiotem prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, ponieważ znajdują się poza obszarem ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia, 2) wskazanie okoliczności faktycznych, które w rzeczywistości nie został udowodnione, 3) wskazanie szczegółowych informacji o stanie zdrowia obwinionego funkcjonariusza celnego. Z podanych powodów pełnomocnik funkcjonariusza wniósł o zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego poprzez wyeliminowanie z jego treści ustaleń faktycznych oraz ocen, które znajdują się poza obszarem ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Motywując zasadność wydania postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. o pozostawieniu odwołanie bez rozpoznania Szef SC podniósł, iż stosownie do treści art. 187 ustawy o Służbie Celnej, do postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec funkcjonariuszy celnych mają zastosowanie przepisy Rozdziału 11 ww. ustawy a w sprawach tam nieuregulowanych odpowiednio stosuje się przepisy k.p.k. Zarówno z przytoczonego w odwołaniu art. 425 § 2 k.p.k. jak i z pozostałych przepisów tego Kodeksu wynika, iż na gruncie procedury karnej istnieje formalny rozdział pomiędzy sentencją orzeczenia w sprawie a uzasadnieniem tego orzeczenia. Pochodną tego rozdziału jest m.in. wyrażona w art. 425 § 2 k.p.k. alternatywa w postaci możliwości zaskarżenia każdego z tych elementów niezależnie, jak również łącznego zaskarżenia całego rozstrzygnięcia. O ile w procedurze karnej orzeczenie (wyrok) składa się z sentencji i uzasadnienia jako bytów posiadających swoją odrębną podmiotowość proceduralną, o tyle rozstrzygnięcie w postępowaniu dyscyplinarnym wobec funkcjonariusza Służby Celnej charakteryzuje się istotnymi cechami odróżniającymi od swojego odpowiednika z procedurze karnej. Odmienność orzeczenia dyscyplinarnego w stosunku do wyroku w sprawie karnej wynika przede wszystkim z odrębnego jego charakteru formalnego, na co wskazuje brzmienie przepisów zawartych w ustawie pragmatycznej. Dorobek doktryny z zakresu postępowań dyscyplinarnych w służbach mundurowych konsekwentnie statuuje orzeczenia dyscyplinarne w sferze postępowania administracyjnego, odmawiając mu przymiotu orzeczeń sensu stricte karnych. Analizując tego typu kwestię Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06 (publ. www.trybunal.gov.pl) wyraził pogląd, iż cyt.: "Niewątpliwie postępowanie dyscyplinarne (...) nie jest postępowaniem karnym. Stanowi odmianę postępowania o charakterze administracyjnym charakteryzującym się znacznymi elementami represyjności. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma zatem charakter represyjny (...), jednak bliskość odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wynikająca z ich represyjnego charakteru nie oznacza ich tożsamości (...)". Decyzja administracyjna stanowiąca w postępowaniu administracyjnym podstawowy akt władczy ma charakter jednolity, którego integralnym elementem jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Analizując przepisy ustawy pragmatycznej Szef SC wskazał, iż o ile treść art. 179 tej ustawy stanowiąca, iż orzeczenie dyscyplinarne wraz z uzasadnieniem doręcza się funkcjonariuszowi w terminie 14 dni od dnia jego wydania, może dawać pole pewnym wątpliwościom interpretacyjnym, to pozostałe regulacje ustawy pragmatycznej takie wątpliwości rozwiewają. Przepis art. 178 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej określa wymagane składniki orzeczenia dyscyplinarnego, zaś w pkt 6 jako jego element sine qua non orzeczenia dyscyplinarnego wskazując uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym żaden inny przepis pragmatyki służbowej nie wskazuje na możliwość założenia, iż orzeczenie dyscyplinarne posiada konstrukcję analogiczną do tej stosowanej w postępowaniu karnym tj. rozdzielnych bytów proceduralnych orzeczenia w sprawie i jego uzasadnienia. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 179 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Celnej wskazują jednoznacznie, iż odwołanie składa się od orzeczenia dyscyplinarnego. Zatem konsekwentne posługiwanie się w ustawie o Służbie Celnej przez ustawodawcę pojęciem orzeczenia dyscyplinarnego jednoznacznie wskazuje na kompleksowy charakter rozstrzygnięcia w sprawach dyscyplinarnych. Konsekwencją tego faktu, jest niemożność zastosowanie na podstawie art. 187 ustawy o Służbie Celnej w tego typu sprawach odpowiednio, przepisów k.p.k., głównie ze względu na fakt niespełnienia podstawowej przesłanki z art. 187, która uzależnia możliwość recypacji norm k.p.k. w postępowaniach dyscyplinarnych od tego, czy dana kwestia nie została już uregulowana w ustawie pragmatycznej Służby Celnej. Oznacza to, iż przywołany w odwołaniu przepis art. 425 § 2 k.p.k. nie ma zastosowani w sprawa z zakresu postępowań dyscyplinarnych w Służbie Celnej. Z tego też względu, na podstawie art. 430 k.p.k. odwołanie z dnia 11 kwietnia 2014 r. należało pozostawić bez rozpoznania. Postanowienie Szefa SC z dnia [...] maja 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika J.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia art. 187 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 430 § 1 k.p.k. w zw. z art. 429 § 1 k.p.k., poprzez ich zastosowanie, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż celem odpowiedniego zastosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów k.p.k. nie jest nadanie postępowaniu dyscyplinarnemu cech postępowania karnego, lecz zapewnienie osobie obwinionej praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym. W tym kontekście nie jest zrozumiała argumentacja organu, która opiera się na twierdzeniu, że gwarancja procesowa przewidziana w postępowaniu karnym jest wyłączona z powodu cech konstrukcyjnych decyzji ustanowionych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Jednolity charakter decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania wyłącznie od uzasadnienia decyzji administracyjnej (por. Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 226). Powszechnie zaś przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część orzeczenia i pełni niezmiernie istotną rolę jako źródło informacji dla stron, dla których motywy, jakimi kierował się sąd wydając wyrok, mogą mieć zasadnicze znaczenie przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie poddania go kontroli instancyjnej. Zdaniem strony skarżącej, przepisy rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej nie zawierają norm, które pozwalałyby na twierdzenie, że konstrukcja orzeczenia dyscyplinarnego wyłącza zastosowanie przepisu art. 425 § 2 zdanie drugie k.p.k. Jak też w kontekście art. 179 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej wniesiony przez skarżącego środek odwoławczy był w realiach rozpatrywanej sprawy dopuszczalny. Obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem normy, która zakazywałaby wnoszenia środka odwoławczego od orzeczenia dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Szef SC wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, i z nie kwestionuje prawa obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym do zakwestionowania w ramach rozstrzygnięcia wydanego w takim postępowaniu, ustaleń faktycznych odnoszących się do przebiegu lub wyników tego postępowania. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia procedury, w jakiej można zgłosić zarzuty do postępowania dyscyplinarnego w Służbie Celnej. W przekonaniu Szefa SC źródłem obowiązujących w zakresie odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie dyscyplinarnej norm jest ustawa o Służbie Celnej, a zatem nieuprawnione jest w tym konkretnym stanie faktycznym korzystanie z odpowiedniego stosowania norm Kodeksu postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał zaskarżone postanowienie za niezgodne z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego, w sprawach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym funkcjonariuszy SC jest sprawdzenie zgodności tegoż postępowania z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przepisami Rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159). W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega rozstrzygnięcie stricte procesowe, postanowienie o pozostawieniu odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego bez rozpoznana, z powodu kwestionowania przez stronę uzasadnienia tego orzeczenia. Zgodnie z art. 178 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać: 1) oznaczenie organu dyscyplinarnego; 2) datę wydania orzeczenia; 3) imię i nazwisko, stopień służbowy oraz stanowisko służbowe obwinionego; 4) opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska, stopnia służbowego i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania orzeczenia dyscyplinarnego, oraz pieczęć organu dyscyplinarnego. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarówno rozstrzygnięcie i jak uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego nie ma samodzielnego bytu prawego. Stanowi nierozerwaną całość w tym znaczeniu, że nie jest możliwe wydanie jedynie rozstrzygnięcia w sprawie dyscyplinarnej bez podania motywów, którymi kierował się organ załatwiając sprawę dyscyplinarną (podania uzasadnienia faktycznego i prawego rozstrzygnięcia). Dlatego też uprawnione jest twierdzenie Szefa SC, powołującego się na dorobek doktryny z zakresu postępowań dyscyplinarnych w służbach mundurowych, iż orzeczenia dyscyplinarne są kwalifikowane do sfery postępowania administracyjnego, nie zaś karnego, o czym szerzej w powołanym przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06. W świetle art. 179 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, orzeczenie dyscyplinarne wraz z uzasadnieniem doręcza się funkcjonariuszowi w terminie 14 dni od dnia jego wydania. Od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez naczelnika urzędu celnego funkcjonariusz może wnieść odwołanie do dyrektora izby celnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Powyższy przepis daje funkcjonariuszowi SC prawo wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Zatem wniesiony środek zaskarżenia, choćby kwestionował tylko jego część, w tym uzasadnienie, jest dopuszczalny. Skoro bowiem prawo odwołania służy od orzeczenia dyscyplinarnego (art. 179 ust. 2 ustawy pragmatycznej) to i służy od jego uzasadnienia (art. 178 ust. 3 pkt 6 ustawy pragmatycznej). Wniesienie odwołania od uzasadnienia orzeczenia wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej orzeczeniem nieostatecznym. Strona przy tym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, może skutecznie kwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych i dokonanych na tej podstawie ocen. Rozgraniczenie w strukturze orzeczenia dyscyplinarnego rozstrzygnięcia i uzasadnienia nie ma znaczenia prawnego dla oceny orzeczenia jako spójnej całości. Wynika to z konsekwencji administracyjnego charakteru postępowania dyscyplinarnego. Przy czym odesłanie w art. 187 ustawy pragmatycznej do stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy - "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy" - odpowiednio przepisów k.p.k., nie wpływa na zmianą charakteru tego postępowania, tym bardziej, że kwestia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego, jest uregulowana w pełni w ustawie pragmatycznej. Mając powyższe na względzie należy przyjąć, iż Szef SC wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego wniesionego od uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego Szefa Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r., za podstawę przyjmując art. 187 ustawy o Służbie Celnej w zw. art. 430 § 1 w zw. z art. 429 § 1 k.p.k. Na podstawie art. 429 § 1 k.p.k., odmowa przyjęcia środka odwoławczego jest możliwa, jeżeli ten środek wniesiony został po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalny z mocy ustawy. Niedopuszczalność zaskarżenia godzi w zasadę dwuinstancyjności i dlatego ograniczenie zaskarżalności nie może budzić żadnych wątpliwości w aspekcie zgodności z Konstytucją RP. Konstytucja RP wyraźnie przewiduje w art. 78 zdanie drugie, że jedynie ustawa może określić wyjątki od zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, przepisy ustawy pragmatycznej, o czym wyżej, nie czynią niedopuszczalnym zaskarżenia części składowej orzeczenia dyscyplinarnego jakim jest jego uzasadnienie. Wobec tego powołane w zaskarżonym postanowieniu przepisy zostały zastosowane wadliwie. To z kolei obliguje Sąd do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zatem Szef SC będzie obowiązany uznać odwołanie skarżącego za dopuszczalne i rozpatrzyć zarzuty w nim zawarte. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz art. 200 w zw. z art. 205 ust. 2 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.