I SAB/Wa 733/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i A. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2014 r. M.R. i A. P. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z analizy skargi oraz akt sprawy wynika, że spadkobiercy J. B. i C. W. – J. B., J. K., K. R., L. W., R. W. oraz A. W. wnioskiem z dnia 26 marca 1996 r., złożonym do ówczesnego Urzędu Rejonowego w W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, zwrócili się o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położone w W. przy ul. [...] róg [...], oznaczone jako osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] działka nr [...] W związku ze zmianą właściwości organów administracji w zakresie prowadzenia postępowań odszkodowawczych sprawa ta była prowadzona najpierw przez Starostwo Powiatowe w W., a następnie przez Prezydenta [...]. W toku postępowania (w okresie od 1996 r. do 2010 r.) organ podjął działania zmierzające do ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości. Zwrócił się także Biura Gospodarki Nieruchomości, Geodezji i Katastru Urzędu [...] o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej. Ponadto organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o sprawdzenie, czy znajdują się w jego posiadaniu kopie aktów notarialnych dotyczących zbycia przedmiotowej nieruchomości. W dniu 8 sierpnia 2003 r. do organu wpłynęło pismo informujące o nabyciu spadku po zmarłym J. B. przez jego córkę, A. P., wraz z kopią stosownego postanowienia Sądu. Pismem złożonym w dniu 5 stycznia 2012 r. M. R., działająca w imieniu K. R. oraz A. P., złożyła do Wojewody M. zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu odszkodowawczym za wywłaszczone nieruchomości, zarzucając organom niecelowe przesyłanie sobie wzajemnie dokumentacji, mogące doprowadzić do zagubienia dowodów w sprawie. Po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda M. uznał wniesione zażalenie za zasadne i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia, stwierdzając, że postępowanie trwa około 16 lat, a w sprawie nie zostały wyznaczone kolejne terminy jej załatwienia. Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Prezydent [...] poinformował, że w toku postępowania ustalono, iż w stosunku do części gruntów stanowiących przedmiot postępowania zostały wydane decyzje odszkodowawcze na rzecz spadkobierców pierwotnych właścicieli. W związku z tą okolicznością organ zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie, jakiego gruntu i o jakiej powierzchni dotyczy ich wniosek. Jednocześnie organ zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów postanowień sądowych potwierdzających nabycie praw do spadku po zmarłych C. W., R. W., A. B. i J. B., albowiem w aktach znajdują się jedynie kserokopie tych dokumentów. Ponadto organ zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności dotyczących stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej C. W., albowiem do akt sprawy zostały nadesłane kopie dwóch postanowień stwierdzających nabycie spadku (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 1985 r. sygn. II Ns [...] oraz z dnia [...] czerwca 1992 r. sygn. II Ns [...]), w których stwierdzono nabycie spadku przez różne osoby. Ponadto poinformowano o zwróceniu się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dzielnicy [...] o wyjaśnienie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi M. R. przy piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. złożyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II NS [...] o stwierdzeniu nabycia przez nią spadku po zmarłej K.R. W dniu 7 maja 2014 r. M. R. i A. P. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi wskazały na długotrwałość postępowania oraz podkreśliły, że w sprawie został wyznaczony organowi termin załatwienia sprawy, który nie został dotrzymany. W tej sytuacji skarżące wniosły o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że sprawa ma skomplikowany charakter i wymagała szczegółowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego statusu przejętych nieruchomości. Jednocześnie pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. Prezydent [...] ponowił wezwanie skierowane do wnioskodawców a zawarte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. Jednocześnie organ poinformował, że po wyjaśnieniu tych wątpliwości możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. W dniu 11 lutego 2015 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Prezydent [...], do którego załączony został odpis postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o zawieszeniu przedmiotowego postępowania do czasu przedłożenia przez strony sprostowanego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie praw do spadku po C. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale (przewlekle) prowadził postępowanie, albo mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, pub. LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), czy też nie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Sąd dokonując oceny niniejszej sprawy doszedł do wniosku, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Jednocześnie ze względów podanych poniżej nie uznał jej za bezczynność w stopniu rażącym. Postępowanie w niniejszej sprawie w istocie prowadzone jest w długim, bo niemal 18-letnim okresie. W tym czasie zmieniające się, z uwagi na przekazywanie właściwości do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, organy przeprowadzały czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Niezbędnym przy tym było ustalenie obecnego stanu faktycznego i prawnego działek należących do dawnej nieruchomości oznaczonej jako osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] działka nr [...] W tym celu zwracano się do Archiwum Państwowego [...] celem odnalezienia aktów notarialnych dotyczących nieruchomości, a także zgromadzono wypisy z ewidencji gruntów oraz mapy sytuacyjne. W toku prowadzonego postępowania Prezydent [...] ustalił, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wydanych zostało już kilka decyzji dotyczących odszkodowania, w tym: - decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1970 r., ustalająca, m.in. na rzecz C. W., J. B. i A. B. odszkodowanie za część tabeli Nr [...] wsi [...], - decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., ustalająca na rzecz J. B. i A. B. odszkodowanie za grunt przy ul. O. [...] o powierzchni 1998 m2, - decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., ustalająca na rzecz R. W., K. R., J. B., A. K. i J.B. odszkodowanie za grunt o powierzchni 1478 m2, - decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1988 r., ustalająca na rzecz R. W., K. R., J. B., A. K. i J.B. odszkodowanie za grunt o powierzchni 1998 m2, - decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1992 r., odmawiająca przyznania odszkodowania za grunt położony przy ul. B. [...] W tej sytuacji organ zwrócił się do stron postępowania o sprecyzowanie, jakiej dokładnie pozostałej części przedmiotowej nieruchomości dotyczy ich wniosek. Ponadto w ocenie organu wyjaśnienia wymagała kwestia następstwa prawnego po zmarłych właścicielach działek będących przedmiotem postępowania, tj. C. W. i J. B. oraz po A.B. Prezydent [...] wezwał wnioskodawców do nadesłania stosownych dokumentów potwierdzających następstwo prawne w dwóch pismach: z dnia 18 kwietnia 2012 r. oraz 5 grudnia 2014 r. Jednocześnie organ wyjaśnił stronom, że powyższe czynności są niezbędne do zakończenia prowadzonego postępowania. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwania organu zostały wykonane tylko w części, tj. wnioskodawcy sprecyzowali w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r., jakiej części nieruchomości dotyczy ich żądanie odszkodowawcze. Jednocześnie wskazali oni, że nadeślą stosowne odpisy postanowień o nabyciu spadku po C. W. Jednakże do dnia wydania niniejszego orzeczenia powyższe zobowiązanie skarżących nie zostało wykonane – nie zostały we właściwym trybie wyjaśnione wątpliwości dotyczące istnienia w obiegu prawnym wskazanych przez organ dwóch różnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej C. W. Z tego też powodu od dwóch lat organ nie może podjąć dalszych czynności w sprawie, albowiem nie został jednoznacznie potwierdzony krąg stron postępowania, na rzecz których miałoby zostać ewentualnie ustalone odszkodowanie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie trwało długo, a czynności podejmowane były w dużych odstępach czasowych. Od dwóch lat nie zostały podjęte żadne czynności, nie można jednak jednoznacznie stwierdzić bezczynności o rażącym charakterze, albowiem skarżący, nie odpowiadając na wezwanie organu, niejako przyczynili się do takiego stanu sprawy. Jak wynika z nadesłanego do Sądu postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. kwestia ta stała się przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu przedłożenia przez strony sprostowanego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie praw do spadku po C. W. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07). Wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania daje Sądowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku o odszkodowanie. Nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I OSK 797/13). Podsumowując, z przyczyn wyżej omówionych, Sąd stanął na stanowisku, że organ rozpoznając wniosek o odszkodowanie znacznie przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku uznać należało zatem za w pełni uzasadniony. Jednocześnie jednak wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji jako bezprzedmiotowego. Fakt zaś wieloletniego braku wyjaśnienia przez wnioskodawców (mimo zobowiązania się do tego) istnienia dwóch różnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po C.W., która to kwestia wstrzymuje możliwość prawidłowego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania odszkodowawczego, spowodowała, że Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] był bezczynny. Bezczynność nie miała rażącego charakteru. W zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, wobec wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] lutego 2015 r., Sąd umorzył w tej części postępowanie sądowe na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.