VII SA/Wa 2464/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2001 r. znak: [...], nakazującą K. i J. C. dokonać rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych każdy o wymiarze w rzucie 6,10 x 8,20 m, wybudowanych w [...] na dz. nr ew. [...] bez wymaganego pozwolenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, regulowanym art. 161 § 1 Kpa, zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Jak wskazał organ, ustalenie, że skutki wywierane przez decyzję ostateczną nie dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów państwa, powoduje wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził w niniejszej sprawie istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, a także możliwości powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa, o jakich mowa w art. 161 § 1 Kpa. Wskazał, że w rozpatrywanym wniosku skarżący podniósł, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2002 r. stanowi podstawę tytułu wykonawczego, którego realizacja doprowadzi do poważnej szkody, której naprawienia wnioskodawca będzie się domagał od Skarbu Państwa, co z kolei skutkować będzie poważną szkodą dla gospodarki narodowej. Zdaniem organu sama informacja skarżącego o zamiarze wystąpienia z pozwem do sądu powszechnego, ani też wystąpienie z pozwem, nie stanowi podstawy do uznania konieczności uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożył J. C., zarzucając naruszenie: - art. 161 § 1 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji odmowę zastosowania, - art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że GINB pominął tak istotne okoliczności w sprawie, jak to, że decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. (wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) stanowi podstawę tytułu wykonawczego, na mocy którego na skarżącego nałożony został wyjątkowo dotkliwy obowiązek dokonania rozbiórki dwóch obiektów budowlanych oraz grzywna w celu przymuszenia, a przy tym decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać uchylona w trybie wznowienia postępowania z uwagi na rażące naruszenie przez organy przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw. Na skutek tych działań realizacja powyższego tytułu wykonawczego doprowadzi do poważnej szkody, której naprawienia skarżący będzie się domagał od Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym, co z kolei skutkować będzie poważną szkodą dla gospodarki narodowej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że zarówno decyzja PINB z dnia [...] września 2001 r., jak decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r., zostały wydane w wyniku szeregu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. Jak podniesiono w skardze, kolejne wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., czy też uchylenie decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., spotkały się z ostatecznymi i prawomocnymi odmowami, również postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. zakończyło się niepomyślnie dla skarżącego. Tym samym zdaniem skarżącego pierwsza z przesłanek zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie występuje, bowiem decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w inny sposób. Skarżący zarzucił, że GINB nie przeprowadził w zasadzie żadnej analizy co do tego, czy utrzymanie w obrocie decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. niesie za sobą zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwo powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Wskazał, że pod pojęciem "poważnych szkód" należy rozumieć straty materialne, których nie należy lekceważyć. Podniósł, że szkody materialne, jakie powstaną wobec wykonania decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. będą oczywiste i będą obejmowały: zwrot nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie ponad 48.000 zł; wartość materiałów budowlanych oraz wartość robót w celu wzniesienia dwóch obiektów w kwocie nie mniejszej niż 250.000 zł; koszty wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki; zadośćuczynienie za doznaną krzywdę moralną i pogorszenie się warunków życiowych na skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które skarżący szacuje na kwotę 100.000 zł. Realne szkody poniesione przez J. C. przekroczą zatem kwotę 300.000 zł. Skarżący dodał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa – [...]WINB z wnioskiem o zawezwanie do próby ugodowej przed Sądem Rejonowym [...] w [...]. Na wyznaczonym przez Sąd w [...] posiedzeniu pojednawczym w dniu [...] września 2014 r. nie doszło jednak do zawarcia ugody, wobec czego skarżący zmuszony będzie do wystąpienia z powództwem cywilnym przeciwko Skarbowi Państwa – [...]WINB oraz żądaniem zasądzenia odszkodowania oraz zadośćuczynienia. Zdaniem skarżącego mając na względzie, że w ostatecznej decyzji GINB stwierdzono, że decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, prawdopodobieństwo uwzględnienia powództwa cywilnego jest bardzo duże. Ryzyko obowiązku zapłaty odszkodowania oraz zadośćuczynienia na jego rzecz mogłoby zostać natomiast zażegnane poprzez uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. Skarżący wskazał, że odszkodowanie w kwocie 300.000 zł lub większej niezaprzeczalnie winno być uznane za poważną szkodę dla gospodarki narodowej. Skarżący podniósł, że działania PINB w [...], następstwem których było wydanie nakazu rozbiórki, dalece odbiegały od zasad postępowania administracyjnego oraz unormowań ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Dodał, że nieruchomość, na której posadowił dwa budynki o przeznaczeniu mieszkalno - rekreacyjnym przeznaczona jest aktualnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej. Wykonanie nakazu rozbiórki nie przyczyni się w związku z tym do wyeliminowania stanu faktycznego i prawnego, który nie może zostać zaakceptowany w praworządnym państwie prawa. J.C. podniósł, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wymagało wszechstronnego ustalenia, czy zachodzą wyjątkowe okoliczności, uzasadniające zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. z uwagi na zagrożenie wystąpienia poważnych szkód dla gospodarki narodowej z uwagi na wykonanie decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r., czego organ zaniechał. Wskazał, że na wyjątkowość okoliczności niniejszej sprawy wskazują następujące zdarzenia: - odmowa uchylenia przez GINB decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. w ramach wznowionego postępowania administracyjnego wynikała wyłącznie z przyczyny upływu pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 2 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył już w roku 2003 r., lecz na skutek rażąco przewlekłego działania organów decyzja w postępowaniu wznowieniowym nie została wydana w terminie umożliwiającym uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. Gdyby nie rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wznowieniowego przez [...]WINB i GINB, decyzja [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. zostałaby z pewnością uchylona, bowiem jej wadliwość potwierdził GINB w ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.; - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w latach 2001 - 2002 zarówno PINB, jak i [...]WINB, dopuścili się szeregu naruszeń k.p.a.; - jakkolwiek skarżący wzniósł obiekty bez wymaganego pozwolenia na budowę, to nie można mu przypisać ewidentnego lekceważenia dla obowiązujących przepisów prawa budowlanego i porządku prawnego, bowiem w roku 2001 uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzniesione przez niego obiekty nie naruszają warunków określonych w tej decyzji, jak również przepisów techniczno – budowlanych, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ponadto wskazano w skardze, odmowa uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2002 r. doprowadzi do sytuacji, w której na skarżącego nałożony zostanie rujnujący jego życie, z uwagi na powstałe koszty, obowiązek dokonania rozbiórki, jakkolwiek same organy administracji publicznej potwierdzają, że decyzja ta narusza prawo. Dojdzie więc do stanu, w którym egzekwowane są niezgodne z prawem decyzje administracyjne ze szkodą dla obywatela oraz środków państwowych. W skardze zwrócono również uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie nakazu rozbiórki, postępowe karne, wszczęcie egzekucji i nałożenie na skarżącego oraz jego małżonkę grzywny w celu przymuszenia w znacznym stopniu przyczyniły się do pogorszenia stanu zdrowia i do śmierci małżonki skarżącego. Występuje też niebezpieczeństwo, że również stan zdrowia skarżącego ulegnie poważnemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą materialno – prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Trafnie organ podkreślił, że dla zastosowania niniejszego przepisu niezbędne jest spełnienie kumulatywnie 2 przesłanek: - istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwa poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa; - w inny sposób niż poprzez uchylenie (lub zmianę) decyzji nie można usunąć stanów jak wyżej. Wskazać także należy, że w literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach k. p. a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 k. p. a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania), art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), przepisów szczególnych (art. 163 k. p. a.) czy art. 154 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331, tak też W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 236). Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 k.p.a. wówczas, gdy decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Ta przesłanka jak twierdzi strona skarżąca została spełniona. Z akt sprawy wynika, że organy administracji prowadziły, na wniosek skarżącego, postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki 2 budynków mieszkalnych. Toczyło się również postępowanie wznowieniowe zainicjowane wnioskiem skarżącego, w wyniku którego organ ostatecznie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa lecz odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Toczyło się także postępowanie administracyjne w oparciu o art. 154 k.p.a., które zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją odmawiającą uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie czy skarżący zainicjował postępowanie o uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. jednakże biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji (odmowę uchylenia decyzji) okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, mimo stwierdzenia, że nie można w innym trybie wzruszyć decyzji nakazującej rozbiórkę (nie przesądzając jednocześnie czy takie rozstrzygnięcie mogłoby być ewentualnie wydane w oparciu o art. 155 k.p.a.), w ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie organu, że nie występują w sprawie pozostałe przesłanki usprawiedliwiające zastosowanie art. 161 § 1 k. p. a. Po pierwsze: zauważyć należy, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy przesłanki w nim określone (zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa) wynikają z treści samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r., II SA 1553/86, opubl. w OSP 1988, z. 9, poz. 199). Przesłanki takie nie wynikają z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., ani poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] września 2001 r. Należy podkreślić, że ww. decyzją organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 § 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych. A zatem obowiązkiem organu była ocena czy rozbiórka tak określonego w decyzji obiektu budowlanego spowoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Nie ulega wątpliwości Sądu, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił, że nałożony na inwestora obowiązek nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Dalej: wskazuje się także, że przewidziana w art. 161 § 1 i 2 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Pojęcie "poważne szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 1987 r., II SA 1553/86, OSP 1988/9/199) Wbrew zatem zarzutom skarżącego prawidłowo także organ administracji ocenił, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nie przyniesie poważnej szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Spełnienia tej przesłanki skarżący upatruje w obowiązku pokrycia przez Skarb Państwa szkody w wysokości około 300 000 zł spowodowanej wydaniem ww. decyzji z naruszeniem prawa, co stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. kończącej postępowanie wznowieniowe. Nie przesądzając o zasadności ewentualnego roszczenia o odszkodowanie związanego z wadliwą decyzją nakazującą rozbiórkę wskazać należy, że rozmiar szkody podany przez skarżącego nie uzasadnia twierdzenia, że istnieje realne niebezpieczeństwo poważnej szkody dla gospodarki narodowej, której należy zapobiec. Należy także podkreślić, że stan zagrażający poważnym szkodom winien być rozumiany jako realnie istniejący, rzeczywisty i aktualny. Wobec tego nie chodzi tutaj o stan domniemywany ani też przewidywany, ponieważ jest on określany jako stan do "usunięcia". Nie ma zatem racji skarżący, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 161 § 1 k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ w sposób wystarczający wyjaśnił okoliczności niezbędne do wydania decyzji. Natomiast kwestie podnoszone przez skarżącego mogłyby być rozważane jedynie w kategorii "zasad współżycia społecznego", które jednak nie mają zastosowania w prawie administracyjnym. Pozostaje bez znaczenia zatem fakt, czy w obecnym stanie prawnym skarżący mógłby przystąpić do legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów a nadto, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego pozwalałby na zrealizowanie tej inwestycji. Konkludując należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji