II SA/Wa 1670/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę – Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą to decyzją odmówił H. udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621 z późn. zm.). W motywach uzasadnienia organ podał, że H. wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. zwróciła się do Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie, czy Centralne Biuro Antykorupcyjne posługuje się oprogramowaniem komputerowym ("[...]") o nazwie "[...]". Organ wskazał, że żądane informacje stanowią informację niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 4, art. 5 ust. 3 pkt 4 i art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), zwaną dalej u.o.i.n. Wyjaśnił, że ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, w tym wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Odnosząc się do twierdzeń H., iż organ powinien wskazać "jakiego rodzaju informacja niejawna - o jakiej klauzuli tajności - są przedmiotowe dane", podkreślił, że dla ochrony przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, istotne jest to, że istnieje już sama możliwość zagrożenia dóbr, czy też powstania określonej szkody (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.), co dotyczy również czynności operacyjno-rozpoznawczych, które mogą być prowadzone w przyszłości. Stwierdził również, że informacja jest informacją niejawną nie w następstwie jej klasyfikacji, a z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania. Chroniona jest zatem jak informacja niejawna bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Wyjaśnił, że informacja o technicznych możliwościach monitorowania komputerów i telefonów, pozyskiwania danych przechowywanych na tych urządzeniach oraz śledzenie korespondencji w sieci Internet, kopiowania plików dysku twardego komputera, nagrywania rozmów prowadzonych przez komunikator Skype, przechwytywania haseł wprowadzanych do wyszukiwarki, włączania kamer internetowych lub mikrofonu komputera, jest szczegółową informacją mieszczącą się w zakresie organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA, a zatem podlega ona zasadom ochrony informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. – u.o.i.n. Wskazał, że w świetle orzecznictwa "inne tajemnice ustawowo chronione", o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu mają unormowania ograniczające dostęp do informacji i niewątpliwie taką ustawą jest ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W konkluzji organ stwierdził, że żądane przez H. informacje dotyczą działań operacyjno-rozpoznawczych służb specjalnych, które chronione są przez art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako ustawowe tajemnice. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez niezastosowanie i odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji - mającej charakter informacji publicznej - w sytuacji, gdy: 1. informacja ta nie kwalifikuje się do udzielenia jej ochrony w świetle u.o.i.n., 2. organ nie wskazał jaką dokładnie informacją niejawną, w świetle poszczególnych ustępów art. 5 u.o.i.n., jest wnioskowana informacja i nie podał uzasadnienia dla ewentualnego nadania tej informacji konkretnej klauzuli tajności, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie i wskazanie, że informacje stanowią "inną tajemnicę prawnie chronioną" przy jednoczesnym braku wskazania jej konkretnej formy; - przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie: - art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności poprzez brak poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez ogólne uzasadnienie przesłanek przemawiających, w ocenie organu, za odmową udostępnienia wnioskowanej informacji i niewytłumaczenie skarżącej w sposób wystarczający przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu, z uwagi na oczywistą obrazę prawa materialnego. W motywach uzasadnienia H. wskazała, że z informacji zamieszczonych na stronach internetowych wynika, że program "[...]" jest sprzedawany przez firmę z siedzibą w M. poszczególnym rządom państw. Wśród nabywców tego systemu wymieniana się 21 państw w tym także Polskę. Wskazał, że przedmiotowy system umożliwia monitorowanie komputerów i telefonów, pozyskiwanie danych przechowywanych na tych urządzeniach, nawet w sytuacji, gdy użytkownik nie jest podłączony do Internetu oraz śledzenie korespondencji w Internecie. System ten pozwala także kopiować pliki z dysku twardego komputera, nagrywać rozmowy Skype, przechwytywać hasła wprowadzone do wyszukiwarki, włączyć kamerę internetową lub mikrofon komputera. Podniósł, że uznanie informacji za niejawną może nastąpić po spełnieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze, przesłanki materialnej - istnienia konieczności ochrony określonych dóbr prawnych, których zagrożenie lub naruszenie nastąpi w sytuacji ich upublicznienia (art. 1 u.o.i.n.). Po drugie, zgodnie z brzmieniem art. 5 ustawy u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę na różnym poziomie tajności, tj. "ściśle tajne", "tajne", "poufne", "zastrzeżone" w zależności od stopnia szkody, jaką ich upublicznienie może wyrządzić. Zarzucił, że organ nie wskazał, jakiego dokładnie rodzaju informacje niejawne stanowią żądane – objęte wnioskiem dane. Zdaniem strony skarżącej, organ jedynie w sposób ogólny powołał się na art. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, stwierdzając, że ochronie podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, a zatem nie wskazał dokładnej podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji, uchybiając treści art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podniósł też, że przepis art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA nie konstytuuje, nie stanowi "innej tajemnicy ustawowo chronionej", o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Nie są to przepisy materialnoprawne ale kompetencyjne - tym samym na ich podstawie nie może dojść do wyłączenia przepisów u.i.d.p. (art. 5 ust. 1 u.i.d.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że informacje o posiadanych przez służbę specjalną technicznych możliwościach wskazuje na metody pracy operacyjnej służb. Ujawnienie tych informacji utrudniałoby organowi wykonywanie zadań ustawowych, a więc godziłoby w interes państwa, ich obywateli - prawo do życia bezpiecznym kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002. r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wyważenia wartości wynikających z osobistych uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a ochroną informacji niejawnych, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić organom państwa polskiego. W przedmiotowej sprawie doszło do zderzenia - kolizji konstytucyjnych wartości i praw. Prawo obywatela do informacji publicznej zostało zagwarantowane w Konstytucji RP- w art. 61. Omawiając przedmiotową problematykę należy jednakże mieć także na względzie normę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w szczególności passus tego przepisu, dopuszczający ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa bądź dla porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób. Korzystając z powyższego umocowania, racjonalny ustawodawca w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych wyszczególnił rodzaje informacji chronionej. Czyniąc przedmiotową klasyfikację, ustawodawca odnosił się do skutków, jakie dla państwa polskiego może wywołać ujawnienie informacji niejawnej. Wskazał m. in., że informacją niejawną będzie taka wiadomość, której ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez instytucje lub służby do tego uprawnione, lub też spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, czy też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości. Powyższa klasyfikacja informacji niejawnej została więc sprecyzowana przez ustawodawcę w sposób dość szeroki, obejmujący większość przypadków mogących spowodować szkodę lub poważną szkodę dla państwa. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądane we wniosku dane, jako podlegające ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Należy mieć bowiem na względzie to, że informacja o posiadanych przez organ technicznych możliwościach działania, wskazuje, w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy w danej chwili organ korzysta faktycznie z danych środków technicznych, czy też nie. Dla osób które potencjalnie zainteresowane są działalnością przestępczą (cyber przestępcy) w zakresie objętym działaniem organu, sama informacja o posiadanych przez organ możliwościach technicznych ma już niebagatelne znaczenie. Osoby takie, mając wiedzę w tym zakresie, muszą się bowiem liczyć z ryzykiem tego, że organy ścigania skorzystają z posiadanych środków, a więc w efekcie mogą próbować zabezpieczyć się przed oddziaływaniem takich środków posiadanych przez organy państwa. To zaś w konsekwencji może utrudnić organowi wykonywanie jego ustawowych działań, a więc może narazić państwo polskie na uszczerbek. Reasumując, niewiedza po stronie osób łamiących prawo, co do informacji objętej niniejszym wnioskiem, ma charakter prewencyjny, zapobiegający, bowiem utrudnia ewentualne działania przestępcze. W sytuacji więc, gdy ujawnienie żądanej informacji utrudniłoby CBA wykonywanie jego zadań ustawowych, a więc godziłoby w interes państwa polskiego pośrednio w prawo wszystkich obywateli do życia w bezpiecznym kraju, uprawnienie jednostki do dostępu do informacji publicznej winno podlegać racjonalnemu ograniczeniu. W tym zakresie należy kierować się nadrzędnym interesem Rzeczypospolitej Polskiej. Co się tyczy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji, odnośnie art. 24 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.) stwierdzić należy iż, istotnie przepisy te należy traktować jako wyznaczające pewien kierunek i jako mające na celu uwypuklenie konieczności ochrony środków, form i metod realizacji zadań przez organ. W ich świetle tym więc bardziej zasadnie jawi się konieczność odniesienia do szczególnej regulacji ustawy o ochronie informacji niejawnych. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd nie podzielił zarzutu skargi, jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i uznaje za własną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1393/12, w myśl której: "informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji". W świetle powyższego uznać należało, że organ nie musiał nakładać na żądaną informację konkretnej klauzuli, a nawet nie musiał szczegółowo jej kwalifikować. Wystarczające było samo powołanie się na okoliczność, że ujawnienie spornej informacji spowoduje lub może spowodować poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie tutejszego Sądu, organ nie naruszył też normy art. 138 § 1 K.p.a. W skarżonej decyzji znalazły się bowiem odniesienia do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tożsamość argumentacji w obydwu decyzjach winna zaś być traktowana jako wyraz konsekwentnego stanowiska organu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).