I OSK 2622/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 153/15 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Rz 153/15), oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzjami z dnia [...] lipca 2012r., [...] września 2012r., [...] października 2012r., [...] listopada 2013r. i [...] października 2014r., Wójt Gminy J., na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm., dalej: ustawa), zobowiązał skarżącego do zwrotu, z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych dla A. W., A. W. i B. W., łącznej kwoty 51611,47 zł. W dniu 1 października 2014r. organ ten zawiadomił zobowiązanego o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wypłaconych świadczeń. Wnioskiem z dnia 6 października 2014 r. skarżący wystąpił o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego. Zawiadomieniem z 24 października 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie w tym przedmiocie i po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], odmówił umorzenia w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. wydanym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.. W odwołaniu J. W., wnioskując o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie należności podniósł, że nie jest w stanie zwrócić wypłaconych z funduszu świadczeń, a zasądzone wyrokami sądowymi kwoty rat alimentacyjnych są za wysokie w stosunku do jego możliwości płatniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 ustawy. W ocenie organu odwoławczego odmowa umorzenia J. W. należności w wysokości 51611,47 zł wynikała z uznania, że nie zachodzą po jego stronie okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Kolegium wskazało, że według przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego zobowiązany prowadzi wspólne z matką gospodarstwo domowe i jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku z tego tytułu. Źródłem utrzymania jest świadczenie rentowe matki w kwocie 880 zł i dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 118 zł miesięcznie. Wydatki wynoszą ok. 1000 zł/m-c. W 2011 i 2012 r. skarżący był zatrudniany w ramach robót publicznych organizowanych przez Wójta Gminy J.. W ocenie SKO dłużnik alimentacyjny ma możliwość spłaty zadłużenia alimentacyjnego, gdyż może podjąć pracę zarobkową. Z akt sprawy nie wynika, by podejmował on jakiekolwiek kroki zmierzające do zmiany jego sytuacji. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie odmówił umorzenia należności alimentacyjnych. Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż obciążające go zadłużenie jest skutkiem pozostawania od ponad 10 lat bez pracy i dochodów. Przy stałej wysokości alimentów (1360 zł/m-c), zatrudnienie go przez Wójta Gminy J. w 2010 r. za 284 zł /m-c i w 2011 r. za 1100 zł/m-c miało charakter sezonowy, a sytuację dodatkowo pogorsza zły stan zdrowia matki skarżącego. Ze względu na wskazane okoliczności skarżący nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Skarżący zarzucił organom administracji dowolność w ramach tzw. uznania administracyjnego i wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2014 r. i umorzenie obciążającego go zadłużenia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Rz 153/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. W., uznając skargę za nieuzasadnioną. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne, których skarga nie kwestionuje. W tym stanie faktycznym odmowa umorzenia zaległości alimentacyjnych prawa nie narusza, skoro, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący od wielu lat nie jest zainteresowany podjęciem jakiegokolwiek zatrudnienia i spłatą zadłużenia alimentacyjnego. WSA podkreślił, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy potwierdza, że skarżący wykazuje jedynie roszczeniową postawę, mimo że jest osobą zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, co nie przemawia za umorzeniem zaległości, które jest instytucją wyjątkową. WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, dlatego skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zaskarżającej powyższy wyrok w całości, J. W. działający przez pełnomocnika z urzędu zarzucił WSA w Rzeszowie rażącą obrazę art.141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 170 § 3 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji – wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym pominięciu i nieustosunkowaniu się do podniesionego przez skarżącego zarzutu w skardze z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], w którym wskazał przyczynę niemożności podjęcia pracy - opiekę skarżącego nad niepełnosprawną matką – I. W., która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, potwierdzone przez odpowiednie dokumenty; naruszenie to utrudnia sformułowanie zarzutu oraz uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku; b) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w/w kwestii, co pozwala na przyjęcie, że WSA nie rozważył zarzutu wskazanego w skardze sporządzonej samodzielnie przez skarżącego – J. W.; c) przyjęcie, że w sprawie organy administracji podjęły wszelki niezbędne działania w celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy zaniechano wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności błędnie zignorowano zarzut podnoszony od samego początku postępowania przez skarżącego, tj. fakt całodobowej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; d) przedstawienie stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, a wskazanego przez skarżącego na okoliczność faktu opieki nad I. W.; e) oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a w ich uzasadnieniu nie odniesiono się w żaden sposób przez skarżącego. Skarżący wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, czego skutkiem stało się błędne nie zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy i uznanie, że skarżący J. W. od wielu lat nie jest zainteresowany podjęciem zatrudnienia i spłatą zadłużenia alimentacyjnego oraz, że skarżący wykazuje jedynie roszczeniową postawę, a w konsekwencji nie stanowi to wystarczających przesłanek do umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co jest błędnym stwierdzeniem, gdyż skarżący, kiedy tylko miał możliwość, podjął pracę w ramach robót publicznych zaproponowanych przez Wójta Gminy J.. Należało więc uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego l instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1. art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną de facto tylko na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Otóż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne działały w granicach uznania administracyjnego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie uwzględniając zarzutów skarżącego nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Także za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art.6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji administracyjnych bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Wszystkie okoliczności sprawy znalazły swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, również te na które powołuje się skarżący. Podkreślić wreszcie należy, że instytucja umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uregulowana w art. 30 ust. 2 ustawy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wprawdzie nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego (podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia), ale też tylko organ może ją zastosować (umarzając w całości lub w części umorzenia świadczeń alimentacyjnych). Zastosowanie środków przewidzianych w art.30 ust.2 ustawy (w kontekście rozwiązań zawartych w art.30 ust.1 pkt 1-3 ustawy oraz podstawowej zasady, że dostarczanie środków utrzymania dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem rodziców), w tym zwłaszcza umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Okoliczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką była znana organom administracji publicznej i znalazła swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Co więcej jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący nie neguje swojego obowiązku wobec swych dzieci, a zatem powinien go realizować. Sam fakt bezrobocia osoby zobowiązanej nie jest sytuacją nadzwyczajną uzasadniającą zastosowanie instytucji umorzenia z art.30 ust.2 ustawy. Nadto przepis ten umożliwia nie tylko umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, ale także odroczenie terminu płatności albo ich rozłożenie na raty. Zobowiązany może zatem wnioskować o zastosowanie innych instytucji przewidzianych w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.