II SA/Wa 1448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe oddala skargę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono S. B. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy w wymiarze 25 dni za 2007 r., 30 dni za 2008 r. i urlopy dodatkowe za lata 2007 i 2008 w wymiarze po 15 dni. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że S. B. został zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2011 r. Wyjaśnił, że w związku ze zwolnieniem ze służby, stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, S. B. wypłacono ekwiwalent za niewykorzystane urlopy za ostatnie trzy lata, tj. za lata 2009-2011. Wyjaśniono jednocześnie, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wyklucza możliwość wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2007 i 2008, albowiem zawiera ograniczenie, iż ekwiwalent przysługuje za okres nie więcej niż ostatnie trzy lata. Organ wskazał również, iż to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który to przepis ograniczał zakres przyznawania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop do trzech ostatnich lat, nie powoduje automatycznie, że niekonstytucyjność odnosi się do przepisów innej pragmatyki służbowej, tj. do art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W konkluzji organ uznał, że skoro przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 jest przepisem obowiązującym (Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził o jego niezgodności z Konstytucją RP) nie można było odmówić jego zastosowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. B. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego jako substytutu nabytego prawa do urlopu wypoczynkowego do ostatnich trzech lat, w sytuacji rozwiązania stosunku służbowego. Nadto naruszenie art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., poprzez pozbawienie prawa skarżącego do pełnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany płatny urlop, w sytuacji rozwiązania stosunku służbowego. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a. Skarżący wniósł również o skierowanie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP lub skierowanie, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy w przypadku, gdyby argumentacja powołana w niniejszej skardze okazała się niewystarczająca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ogranicza możliwość wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za ostatnie trzy lata przed zwolnieniem ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Bezsporne jest, iż skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.) z dniem [...] lutego 2011 r. i bezsporne jest, iż funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za niwykorzystane urlopy za ostatnie trzy lata służby: za rok 2009, 2010, 2011. Podstawę wypłaty ekwiwalentu stanowił przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 pwołanej wyżej ustawy o Straży Granicznej. Stosownie do tegoż przepisu, ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu za służby za okres nie dłuższy niż trzy lata. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle innych niż art. 118 ustawy o Straży Granicznej aktów prawnych skarżącemu, w obowiązującym stanie prawnym, przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres dłuższy niż trzy lata. Skarżący wywodzi, że ograniczenie z art. 118 ustawy o SG (za ostatnie trzy lata kalendarzowe) nie powinno mieć miejsca w jego przypadku z uwagi na art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08. W ocenie Sądu, żaden z podniesionych przez skarżącego argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Stosownie zaś do art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, przywołane przez stronę skarżącą przepisy art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstutucji RP nie stanowią podstawy prawnej do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu za okres dłuższy niż trzy lata, przewidziany w art. 118 ustawy o Straży Granicznej. Wskazane przez stronę skarżącą przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczące niektórych aspektów organizacji czasu pracy, jako przepisy lex generalis, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za okres dłuższy niż przewidziany w art. 118 ustawy o Straży Granicznej. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przedmiotowy ekwiwalent powinien zostać skarżącemu przyznany za okres dłuższy niż trzy lata od zwonienia ze służby na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, Sąd zważył co następuje. Powyższy wyrok w pkt 8 sentencji stwierdza, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: “nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstutucji RP. Uzasadniając powyższy wyrok Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do trzech ostatnich lat narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji). Dodatkowo z porównania do uprawnień funkcjonariuszy innych - poza Policją i Strażą Graniczną - służb, których analogiczne ograniczenie nie dotyczy, wynika – w opinii wnioskodawcy – niemające uzasadnienia naruszenie zasady proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji). Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Dalej Trybunał stwierdził, iż możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie trzy lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednak, że kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia - a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie - jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Ze wskazanych powyżej powodów Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: “nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, iż powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej. Nadto, co trafnie podnosi organ, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej. Zauważyć również należy, iż nie można wykluczyć, że racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, iż z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Konkludując, Sąd uznał, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.