II SA/Kr 1658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Mirosław Bator (spr.) Mariusz Kotulski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E.P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E.P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiat grodzki w K. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nie orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem skarpy na działce nr [...] obr. [...], wykonanych bez wymaganej zgodny właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej z uwagi na ich faktyczne zakończenie oraz postanowił nałożyć na inwestorów M. i P. S. obowiązek przedłożenia w siedzibie organu, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów dotyczących wszystkich robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...], wykonanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej: 1/ inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz 2/ ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...], ich zgodności z przepisami w tym techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem skarpy na działce nr [...] obr. [...], wykonanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W dniu 4 lipca 2013 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w trakcie których stwierdzono wykonanie robot polegających na wyrównaniu istniejącego nasypu i zabezpieczeniu go pięcioma rzędami gazonów betonowych o wysokości 20 cm, pionowo jeden na drugim. Od strony południowej wyrównano poziom terenu do tarasu i również zabezpieczono go pięcioma rzędami gazonów, ułożonych schodkowo. Przedmiotowe roboty wykonano od strony działki nr [...] obr. [...]. Podczas kontroli inwestor P. S. oświadczył, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną z dnia 19 grudnia 2003 r., przeniesionej na rzecz nowych inwestorów decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2004 r., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 marca 2005 r. Ponadto inwestor oświadczył, że w dniu 10 listopada 2006 r. zgłoszono zakończenie przedmiotowej budowy, wobec której PINB nie zgłosił sprzeciwu. Następnie na wezwanie organu inwestor przedłożył projekt budowlany zatwierdzony decyzjami Prezydenta Miasta. Po porównaniu stanu obecnego z dokumentami ustalono, że nasyp od strony działki nr [...] obr. [...] istniał, wykonane zostały natomiast roboty budowlane związane z jego wzmocnieniem. Według oświadczenia inwestora przedmiotowe roboty zostały wykonane w październiku i listopadzie 2012 r. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu 30 września 2013 roku do siedziby PINB wpłynęło pismo E. P., właścicielki działki ew. nr [...], w którym wskazano, że konstrukcja z gazonów stanowiąca zabezpieczenie skarpy jest murem oporowym, a dodatkowo gazony ułożone na skarpie położone są nad nitką gazociągu. Ponadto E. P. oświadczyła, że wykonane nasypy spowodowały zmianę stosunków wodnych – spływ wody z działki nr [...] na działkę nr [...] i [...]. W dniu 5 listopada 2013 r. do organu wpłynęło pismo inwestorów w którym odnieśli się do wskazanych powyższej zarzutów. Stwierdzili, że budowa ogrodzenia do wysokości 220 cm na własnym terenie oraz wykonanie robót tzw. małej architektury w miejscu prywatnym jaką jest obłożenie skarpy gazonami nie wymaga pozwolenia bądź zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że wzmocnienie skarpy nasypu z gazonów betonowych nie jest obiektem małej architektury ze względu na swoją wysokość, długość i konstrukcję. Nawet gdyby jednak potraktować wzmocnienie skarp nasypu jako obiekt małej architektury, wątpliwości PINB budziła zgodność tych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również pozostałych robót na przedmiotowej działce, które według skarżącej mieli wykonać inwestorzy. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego PINB w K. ustalił, iż w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego na wymienione roboty budowlane inwestor winien uzyskać zgodę organu administracji architektoniczno -budowlanej. Tym samym w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zobowiązuje inwestora do doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Organ wskazał, że przedłożenie wymaganych niniejszym postanowieniem dokumentów będzie stanowić materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli P. S. i E. P.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 12 września 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w 2006 r. doszło do zgłoszenia zakończenia budowy prowadzonej na działce ew. nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. W inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zaznaczono, że od strony działki ew. nr [...] zlokalizowana jest skarpa. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji- Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 8 ustawy po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 15. Organ I instancji zaświadczeniem z dnia 8 grudnia 2006 roku, wskazał, że nie zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a zatem inwestorzy mogą przystąpić do użytkowania obiektu. W dniu 8 grudnia 2006 r. zostały też zwrócone inwestorom dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 8 ustawy. Dokonanie powyższych czynności przez PINB świadczy, o wyrażeniu wiążącej opinii, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane były zgodne z decyzją pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do procedowania w zakresie skarpy powstałej na etapie budowy obiektu i zgłoszonej do PINB wraz z zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych. Nie ulega jednak wątpliwości, że po roku 2006 przy przedmiotowej skarpie wykonane były prace budowlane polegające na jej wzmocnieniu, zabezpieczeniu przed osypywaniem się oraz nadsypaniem skarpy. Organ stwierdził, że na zdjęciach dostarczonych przez E. P. numerami: [...] do [...] zobrazowano masy ziemi nawiezione na działkę nr [...]. Natomiast inwestorzy w piśmie z dnia 30 października 2013 r. wskazali, że zdjęcia te obrazuj ą sytuację na działce w roku 2006. Wobec powyższych oświadczeń stron postępowania, można jednoznacznie ustalić jak usytuowane były masy ziemi w roku 2006. Porównanie powyższych zdjęć i pozostałych zdjęć przedłożonych przez E. P., zdjęć wykonanych przez pracowników PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2014 roku oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania wszystkich robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] w styczniu 2014 roku prowadzi do wniosku, że na działce ew. nr [...] od strony działki nr [...] powstała konstrukcja zbudowana z gazonów betonowych ułożonych w dolnej części pionowo z wypełnieniem betonowym i zbrojeniem na wysokości 5 gazonów nad poziomem terenu i jednym rzędem gazonów wkopanych częściowo w ziemię stanowiącym swoistego rodzaju fundament. Nadto przestrzeń pomiędzy rzędem 5 gazonów poprowadzonych pionowo, a skarpą istniejącą na działce ew. nr [...] wykazaną w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z 2006 roku, została dodatkowo zapełniona ziemią i 5 rzędami gazonów poprowadzonych schodkowe i umocnionych częściowo wypełnieniem betonowym, a częściowo wypełnieniem z ziemi. Reasumując organ uznał, że doszło do wybudowania na działce nr [...] od strony działki ew. nr [...] obiektu budowlanego, którego funkcją jest zabezpieczenie mas ziemi przed osypywaniem się. Obiekt budowlany o takiej funkcji należy zakwalifikować jako mur oporowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, które mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane w 2012 r. roboty budowlane polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego o funkcji oporowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dają podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E.P., zarzucając naruszenie: - art. 50 w związku z art. 51 i art. 54 Prawa budowlanego w związku z art. 110 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego co do części wadliwie wykonanych prac przed 20006 r. z uwagi na zawiadomienie PINB o ich zakończeniu i zaniechaniu wniesienia sprzeciwu przez ten organ administracyjny; - art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego I instancji obejmuje dwie sprawy administracyjne, a tym samym jedną decyzją administracyjną zostały objęte dwie różne sprawy; - art. 7 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia i analizy całego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 12 września 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie powyżej przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi stosownie do art. 134 §1 P.p.s.a. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, że organ wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Na podstawie odesłania zawartego w art. 144 K.p.a. przepis ten znajduje również odpowiednie zastosowanie do zażaleń na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie. Tymczasem, rozstrzygając przedmiotową sprawę WINB w K. poprzestał na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, nie orzekając w sprawie merytorycznie, ani nie umarzając postępowania w pierwszej instancji. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.06.2005 r., l SA/WA 996/04, wyrok WSA w Warszawie z 18.09.2008 r., VII SA/Wa 613/08). Wadliwość ta jest istotna, gdyż jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie organ administracji II instancji nie może orzekać sprzecznie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 996/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/08, wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – stanowi zatem samoistną przesłankę uzasadniającą eliminację takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż jest rozstrzygnięciem o treści nieznanej obowiązującym przepisom. Wskazać też należy, iż w niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomieniem z dnia 6 września 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wyznaczył jednocześnie jego zakres. W zawiadomieniu tym PINB w K. określił, że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem skarpy na działce nr [...] obr. [...], wykonanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W tym też zakresie organ I instancji orzekał. Tak wyznaczony i rozstrzygnięty zakres sprawy administracyjnej mógł być jedynie przedmiotem rozpoznania organu II instancji. Organ odwoławczy nie może samoistnie poszerzać zakresu rozpoznawanej sprawy, bo to wyraźnie przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. Uściślając - przedmiotem tego postępowania (przed organem II instancji) powinno być ocena legalności wykonania robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem skarpy. Inne kwestie nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięć organu II instancji. Organ ten niepotrzebnie zatem wypowiadał się w przedmiocie ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i możliwości badania tej sprawy, gdyż sprawa ta nie była przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji. Jak mowa o tym wyżej organ ten zawiadomił strony w wszczęciu postępowania w przedmiocie robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem skarpy a nie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w tym zakresie jedynie rozstrzygał. Wyrzekając w zakresie szerszym niż dokonał to organ I instancji organ odwoławczy naruszył by w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności tj. zasadę, iż tę samą sprawę administracyjną rozstrzygają organy pierwszej i drugiej instancji. Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. II SA/Gd 763/13 organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji. Oczywiście intencją strony inicjującej to postępowanie mogło być także zbadanie przez organ legalności wykonania prac budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego na działce [...] oraz zagospodarowania terenu tej działki (jak wynika z akt sprawy tak zresztą było). Nie obligowało to jednak organu by w jednej sprawie obie te kwestie badać. Organ mógł wszcząć odrębne postępowanie w sprawie zgłoszenia dotyczącego odstępstw i sprawę tę poprowadzić odrębnie od postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej (w ocenie sądu zresztą rozdzielenie tych postępowań byłoby racjonalne) i jeżeli takiego postępowania nie wszczął to strona inicjująca nie jest pobawiona środków prawnych by organ do podjęcia stosownych czynności nakłonić, poprzez złożenie skargi na bezczynność organu. Nie wpływa to jednak na ocenę, iż sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie dotyczy jedynie wzmocnienia skarpy a nie innych spraw, zgodnie z intencją strony skarżącej. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tego postanowienia, pod względem jego zgodności z prawem. Konieczne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, w tym także jednoznaczne stwierdzenie, co jest przedmiotem niniejszego postępowania, a także jakie są tego konsekwencje. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać postanowienie zawierające w swojej treści wszystkie elementy wskazane w dyspozycji art. 138 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.