I OSK 2950/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 216/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 216/15 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka odmówił K. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna T. S., z uwagi na ustalone wobec wnioskodawczyni prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm. – dalej "uśr") wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skoro zatem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr jest bowiem jednoznaczny w swej treści. Sąd podkreślił, że zarówno Prezydent Miasta Płocka, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku jako organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie były tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Sąd I instancji wskazał, że art. 7 k.p.a. na który powołuje się skarżąca nie obliguje organu do załatwienia sprawy zgodnie z słusznym interesem strony. Przepis ten statuujący tzw. zasadę prawdy obiektywnej odnosi się bowiem do określonego sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w sprawach, w których organ orzeka w granicach tzw. uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że działanie zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organu nie może polegać na wydaniu decyzji oczywiście sprzecznej z prawem. Ustawodawca tworząc ustawę o świadczeniach rodzinnych przyjął, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem pobierać jednocześnie i emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, nie można postrzegać świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego od emerytury jedynie przez pryzmat jego wysokości. Skarżąca pomija to, że – co do zasady – emerytura prawidłowo ustalona na wniosek danej osoby jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. W ocenie Sądu nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Ponadto Sąd wskazał, że emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są bowiem do renty rodzinnej. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Sąd I instancji podkreślił, że przedstawione wyżej rozważania dotyczą emerytury uzyskiwanej na zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie są one o tyle istotne, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury RWE, tj. wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. Podstawę prawną ustalenia skarżącej tego rodzaju emerytury stanowił przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149) wydany na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Sąd wskazał, że skarżąca ma możliwość przejścia na tzw. emeryturę powszechną – na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) – która jest świadczeniem stabilnym i która umożliwia kobiecie mającej ukończone 60 lat (która przed nabyciem prawa do wcześniejszej emerytury rozwiązała stosunek pracy), podjęcie zatrudnienia bez potrzeby zawieszania prawa do emerytury lub zmniejszania świadczeń, inaczej, niż w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, tj. w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę. Wniesiono o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 24 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 24 lit. d) oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy o z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rozumiany jako pozbawiający osoby uprawnione z tytułu wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki możliwości rezygnacji ze świadczeń z tej wcześniejszej emerytury (np. przez złożenie wniosku o zawieszenie tego prawa) i uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy sytuacja faktyczna i obowiązki osób pobierających każde z tych świadczeń jest identyczna, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem; wniesiono o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Ewentualnie, na okoliczność nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując że opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z błędną wykładnią, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem i oparciem rozstrzygnięcia o niezgodną z w/w przepisami Konstytucji RP normę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 24 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 24 lit. d) oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które pozbawiają osoby uprawnione z tytułu wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki możliwości rezygnacji ze świadczeń z tej wcześniejszej emerytury (np. przez złożenie wniosku o zawieszenie tego prawa) i uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy sytuacja faktyczna i obowiązki osób pobierających każde z tych świadczeń są identyczne; • art. 134 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się na hipotetycznej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, zamiast na aktach sprawy, co doprowadziło do błędnej oceny kwestionowanych przepisów jako zgodnych z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niniejsza sprawa dotyczy urodzonej przed dniem 1 stycznia 1949 r. matki, (pracującej od kwietnia 1968 r. do końca maja 1989 r.), która opiekuje się swoim urodzonym w 1980 r. niepełnosprawnym synem. Skarżąca zaznaczyła, że w czasie, gdy występowała o wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, polski system prawny nie przewidywał świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 uśr. W ocenie skarżącej Sąd I instancji dokonał oceny jej sytuacji nie w oparciu o rzeczywistą i wynikającą z akt sprawy sytuację faktyczną i prawną, tj. przy uwzględnieniu przepisów normujących status osoby pobierającej tzw. wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149), lecz sytuację, w jakiej znalazłaby się skarżąca, gdyby złożyła ona wniosek o tzw. emeryturę powszechną, wynikającą w przypadku skarżącej z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że nie złożyła wniosku o ustalenie tzw. emerytury powszechnej i w dalszym ciągu pobiera wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. Bez znaczenia jest zatem hipotetyczna sytuacja osoby pobierającej tzw. powszechną emeryturę. Skarżąca wskazała, że pobiera wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, zatem pozostaje w gorszej sytuacji niż gdyby otrzymywała tzw. emeryturę powszechną. Różnicowanie praw skarżącej w stosunku do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest – jej zdaniem – niezgodne z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 11 czerwca 2015 r. r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podlegają zatem rozpoznaniu zarzuty procesowe. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.134 i 133 §1 p.p.s.a. wskazać należy, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie zostały wprawdzie powołane przez stronę, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W takiej sytuacji skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawy wiąże się z koniecznością jednoczesnego wskazania konkretnych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sama strona wprawdzie nie sygnalizowała w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji co do naruszenia art.134 p.p.s.a, zaś ze sposobu sformułowania zarzutów w petitum skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu powiązano z zarzutem naruszenia art.133 §1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu – " Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy(...)." Naruszenie wskazanego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby skuteczny, w sytuacji gdy sąd wojewódzki dokonałby wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Natomiast rozważania Sądu Wojewódzkiego dotyczące możliwości skarżącej złożenia wniosku o emeryturę powszechną nie mogą być ocenione jako naruszające art.133 § 1 lub 134 §1 p.p.s.a. Czyniąc te rozważania Sąd pierwszej instancji nie pominął sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, a w szczególności, że ma ona ustalone prawo do wcześniejszej emerytury. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przeprowadził analizę regulacji prawnych dotyczących systemu ubezpieczenia społecznego unormowanego przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przepisów dotyczących szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych, czyniąc m.in. rozważania dotyczące emerytury powszechnej i tzw. emerytury wcześniejszej. Tego rodzaju rozważania mieszczą się w granicach danej sprawy i nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego. Powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wyrażają konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawa, opieki państwa nad małżeństwem i rodziną, równości wobec prawa, prawa osób niepełnosprawnych do pomocy państwa, prawa rodziny do szczególnej pomocy państwa. Powyższe zasady – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – zostały naruszone w art. 17 ust.5 pkt 1 lit a, art.24 ust.7 w zw. z art.3 pkt 24 lit. d oraz art. 62 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jednakże regulacje przyjęte w 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust.7 i art. 62 ust.2 pkt 2 są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Jak wynika z uzasadnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca uważa, że jej sytuacja jest tożsama z sytuacją osoby uprawnionej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz mimo to prawa osób będących w tej samej sytuacji różnią się na korzyść osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba zatem wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legalną definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 wskazanej ustawy. Pod pojęciem zatem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby, które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nie mogą wykonywać pracy i muszą zrezygnować z zatrudnienia będą mogły otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, które choć częściowo zrekompensuje im straty finansowe, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto osoba pobierająca emeryturę wcześniejszą lub tzw. powszechną nie znajduje się, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej w tożsamej sytuacji, jak osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ma zapewnione środki z tytułu wcześniejszej emerytury. Skarżąca uważa, że naruszone zostały wskazane wyżej zasady konstytucyjne, a w szczególności zasada równości, gdyż świadczenie emerytalne, które pobiera skarżąca jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim więc świadczenie emerytalne choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ( por. ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 ). Okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli emerytura skarżącej nie oznacza, że zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej normy konstytucyjne. Trzeba mieć na uwadze, że z art.17 ust.5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążą się regulacje przyjęte w 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust.7 i art. art. 62 ust.2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.