I OSK 1960/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1626/14 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1626/16 oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta G. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. A, B, B+E. Przedmiotowa decyzja wydana została w związku z otrzymaniem przez organ wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy wraz z ostateczną decyzją o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty G.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. uznająca skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W dniu 29 kwietnia 2014 r. uprawniony organ złożył wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu S. B. Kolegium uznało więc, że spełniona została przesłanka zobowiązująca organ I instancji do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie S. B. podniósł, że decyzja SKO w N. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, odniesienie się Starosty G. do podniesionych przez niego wyjaśnień i żądań nie w treści decyzji, tylko w odrębnym piśmie jest niezgodne z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po przytoczeniu treści art. 5 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.) Sąd przypomniał, że w dniu [...] marca 2014 r. Wójt Gminy G. wydał decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w okresie ostatnich 6 miesięcy skarżący nie spełnił wymogu określonego w art. art. 5 ust. 3a ustawy tj. nie dokonał wpłat w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów tytułem spłaty zadłużenia alimentacyjnego. Od tej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego stała się ona prawomocna i ostateczna z dniem 25 kwietnia 2014 r. Następnie Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy, zwrócił się do Starosty G. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – S. B., przedstawiając w załączeniu ww. decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z przepisu tego wynika, że decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ma charakter związany, ponieważ organ jest zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. tj. gdy zostanie złożony wniosek pochodzący od organu właściwego dłużnika i gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna. Sąd wskazał również, iż przepis art. 5 ust 3b ustawy był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10 orzekł o zgodności tej regulacji z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. WSA w Warszawie stwierdził, że związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 5 ustawy, uniemożliwia organowi badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej. W konsekwencji, okoliczności te nie mają znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Nie mają także znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu decyzji co do przedwczesności wydania przedmiotowej decyzji, czy też wcześniej co do prawidłowości doręczenia mu decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. jest boweim ostateczna, nie została przez skarżącego wzruszona i na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy, Wójt miał obowiązek skierować wniosek do Starosty G. o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Sąd podkreślił również, że zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy, to od skarżącego zależy, czy i kiedy decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy zostanie uchylona. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. z dnia 13 września 2012 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż oparta na jego podstawie decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie, w sytuacji gdy sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej i odmowy zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07, w którym zauważono, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do podniesionych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do możliwości zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.), który w ocenie autora skargi kasacyjnej dotknięty jest tzw. wtórną niekonstytucyjnością, gdyż zawiera analogiczną normę jak niezgodny z Konstytucją art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu należy wskazać, że procedura zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu, została przeprowadzona w 2012 r., już przy zastosowaniu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Przed nowelizacją ww. przepisu, jego treść stanowiła powtórzenie brzmienia art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny tymże wyrokiem stwierdził, że obowiązujący pod rządami art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę sprawiedliwej procedury poprzez brak stosownego trybu odwoławczego, umożliwiającego dłużnikowi alimentacyjnemu poddanie kontroli instancyjnej merytorycznej zasadności wniosku uprawnionego organu o zatrzymanie prawa jazdy, a także konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez brak służebnej roli zatrzymania prawa jazdy dla realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, którego to celu nie można osiągnąć – z zasady – poprzez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Nadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przewidziany w poprzedniej regulacji prawnej, mechanizm odzyskiwania prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę prawidłowej legislacji poprzez niejednoznaczne określenie okoliczności pozwalających na wystąpienie z wnioskiem o zwrot dokumentu. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym pierwotnie został powtórzony w art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), która z dniem 1 października 2008 r. zastąpiła ustawę z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wówczas wyroki uchylające decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym w oparciu o ww. przepis w następstwie dostrzeżenia tzw. wtórnej niekonstytucyjności regulacji prawnej, która - zdaniem poszczególnych składów orzekających - pozwalała sądom administracyjnym na odmowę zastosowania in concreto art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako niezgodnego z Konstytucją RP. Nowelizacja przepisu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokonana ustawą zmieniającą z dnia 19 sierpnia 2011 r. wprowadziła istotne zmiany mechanizmu zatrzymywania dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. Obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulacje, które zostały wprowadzone w wykonaniu powołanego wyżej orzeczenia Trybunału nie są obarczone wcześniejszymi wadami. Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują automatyzm stosowania tej instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia, a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie przesłanek koniecznych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Automatyzm wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy został złagodzony wprowadzeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Zatrzymanie prawa jazdy nie może nastąpić wobec dłużnika, który częściowo wywiązuje się ze zobowiązań, a postępowanie w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, konieczne dla wydania decyzji przesądzającej o powyższym statusie dłużnika, niezbędnej dla uruchomienia procedury zatrzymania prawa jazdy, nie będzie wszczęte wobec dłużnika, który pracuje, nie unika składania oświadczenia majątkowego, a jeśli jest bezrobotny, to rejestruje się w urzędzie pracy i nie odmawia propozycji odpowiedniego zatrudnienia czy udziału w aktywizacji zawodowej. Dopiero w sytuacji uchylania się od współpracy z organem właściwym dłużnika lub odmowy rejestracji jako bezrobotny albo odmowy podjęcia zatrudnienia, czy innych form aktywizacji zawodowej i po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stosowany może być środek w postaci zatrzymania prawa jazdy. Trafnie Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10, przytaczając istotne dla niniejszej sprawy fragmenty motywów, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 3 b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przed oceną konstytucyjności zakwestionowanych we wniosku regulacji podkreślił, że przywoływany wyrok o sygn. P 46/07 wydany został w innym stanie prawnym. Mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. w ustawie alimentacyjnej dokonano zmian mających na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trybunał, orzekając o art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej w zakwestionowanym zakresie, wziął pod uwagę zmianę otoczenia normatywnego, która wynikała z powyższej nowelizacji. Podkreślił, że celem uchwalenia art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej było zwiększenie stopnia wywiązywania się dłużników z ustalonego przez sąd zobowiązania alimentacyjnego Decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydaje się natomiast w celu wyegzekwowania od niego określonego zachowania, tj. realizacji wynikających z wyroku sądowego bądź potwierdzonych takim wyrokiem zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dziecka (które tymczasowo i do pewnej wysokości "kredytuje" państwo z funduszu alimentacyjnego), a w razie trudności z realizacją tychże zobowiązań (np. wynikających z braku zatrudnienia czy złego stanu zdrowia) - poddania się obowiązkom określonym w ustawie alimentacyjnej (złożenie oświadczenia majątkowego, wywiad alimentacyjny, podjęcie zaproponowanej pracy, szkoleń zawodowych itd.). Odmienne funkcje tych środków przejawiają się także w aspekcie ich nieuchronności i odwracalności - zakaz prowadzenia pojazdów orzekany za popełnione przestępstwo stanowi sankcję karną, na której czasowy wymiar osoba skazana nie ma wpływu (o tym rozstrzyga sąd). Natomiast zarówno na sam fakt wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej, jak i na okres zatrzymania tego dokumentu przemożny wpływ ma zachowanie samego dłużnika alimentacyjnego. W tym kontekście, zdaniem Trybunału, istotne znaczenie ma to, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest stosowana wobec wąskiej kategorii osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca, kształtując przesłanki wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej, wyodrębnił grupę dłużników alimentacyjnych, którzy w jego ocenie, wykazują się szczególną uporczywością w utrudnianiu egzekucji oraz w uchylaniu się od współpracy z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej, pomimo braku zatrudnienia. Tylko wobec tej kategorii dłużników alimentacyjnych starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Trybunał wziął pod uwagę, że dłużnik alimentacyjny, zachowując się zgodnie z prawem, ma decydujący wpływ na niezastosowanie wobec niego środka w postaci zatrzymania prawa jazdy. Obie decyzje nie zostaną zatem wydane względem dłużnika alimentacyjnego, jeśli: 1) przez ostatnie 6 miesięcy płacił alimenty w wysokości nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów, 2) będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie (w ostatnich 6 miesiącach) albo też wpłacał regularnie kwoty niższe niż 50 % bieżąco ustalonych alimentów, ale podjął współpracę z właściwymi organami (udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe), 3) nie będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie albo regularnie wpłacał kwoty niższe niż 50 % bieżąco ustalonych alimentów, ale: a) podjął współpracę z właściwymi organami - udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe, b) zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, c) nie odmówił przyjęcia skierowanych do niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, albo odmawiając ich przyjęcia, kierował się uzasadnioną przyczyną. W aspekcie podniesionego w niniejszej sprawie zarzutu należy podkreślić, że według Trybunału zakwestionowany środek nie jest więc stosowany automatycznie w sytuacji niewywiązywania się dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych, ale jedynie wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny uporczywie utrudnia egzekucję lub nie podejmuje żadnej aktywności w celu aktywizacji zawodowej, a proponowane przez właściwe instytucje prace bez uzasadnionej przyczyny odrzuca. Jeśli dłużnik alimentacyjny nie jest w stanie wywiązać się z alimentów, ale współpracuje z właściwymi organami, prawa jazdy nie można mu zatrzymać. Ponadto istotne jest również to, że od zachowania samego dłużnika (polegającego na wykonywaniu obowiązków prawnych) zależy zwrot zatrzymanego prawa jazdy. W ocenie Trybunału, powyższe argumenty łagodzą ocenę dolegliwości przewidzianej przez ustawodawcę i przemawiają za uznaniem, że zakwestionowana instytucja nie stanowi nadmiernej ingerencji w interes prawny dłużnika alimentacyjnego. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.