II GSK 1110/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 55/15 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 55/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 4 marca 2014 r. K. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: uczestnik postępowania) zwróciła się do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o cofnięcie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na brak tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w obrębie której znajduje się punkt sprzedaży alkoholu, co stanowi naruszenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, to jest art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta K. cofnął skarżącej zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – lokalu Z., położonym przy Al. N. [...] w K. W uzasadnieniu organ podniósł, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Organ ustalił, że uczestnik postępowania pismem z dnia 27 marca 2013 r. wypowiedział umowę dzierżawy z dnia 12 grudnia 2011 r., na mocy której skarżąca korzystała z tej nieruchomości, zawartą pomiędzy A. sp. z o.o. a skarżącą, ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2013 r. W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, warunkiem sprzedaży napojów alkoholowych w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Interes prawny w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiada każdy podmiot, którego prawo własności lub inne prawo rzeczowe jest chronione kodeksem cywilnym przed naruszeniami ze strony osób spożywających alkohol. Organ uznał uczestnika postępowania za stronę postępowania, ponieważ wstąpiła w stosunek dzierżawy działki, na której znajduje się punkt sprzedaży napojów alkoholowych skarżącej, która dysponowała lokalem stanowiącym punkt sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie umowy dzierżawy z dnia 12 grudnia 2011 r. części działek o numerach [...] i [...], położonych w K. przy Al. N., zawartej z A. sp. z o.o. w L. Uczestnik postępowania wstąpił w stosunek dzierżawy na podstawie porozumienia z dnia 31 stycznia 2013 r. z J. sp. z o.o. w L. W oświadczeniu z dnia 27 marca 2013 r. uczestnik postępowania wypowiedział skarżącej umowę dzierżawy z dnia 12 grudnia 2011 r. ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2013 r. Skarżąca otrzymała oświadczenie w dniu 28 marca 2013 r., następnie w dniu 10 maja 2013 r. przedstawiła propozycję zawarcia nowej umowy na takich samych warunkach. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca utraciła tytuł prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, w dniu 30 kwietnia 2013 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie powtarzając zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 7 maja 2015 r. uczestnik postępowania poinformował, że Sąd Rejonowy Lublin – Wschód w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. nakazał skarżącej opuszczenie wyżej wymienionej nieruchomości wraz ze wszystkimi rzeczami i osobami prawa jej reprezentującymi i wydanie nieruchomości uczestnikowi postępowania. Wyrokowi nadano klauzulę wykonalności w dniu 20 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Na wstępie Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Warunki sprzedaży napojów alkoholowych są określone w art. 18 ust. 7 pkt 1-9 tej ustawy. W myśl art. 18 ust. 7 pkt 5 tej ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Każde naruszenie warunków wymienionych w art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na organ zezwalający obowiązek cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 tej ustawy. Decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter decyzji związanej. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca, która w dniu [...] stycznia 2012 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – Z., Al. N. [...] w K., dysponowała tym lokalem na podstawie umowy dzierżawy z dnia 12 grudnia 2011 r. Następnie na podstawie porozumienia z dnia 31 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania wstąpił w ten stosunek dzierżawy i w oświadczeniu z dnia 27 marca 2013 r. wypowiedział skarżącej umowę dzierżawy z dnia 12 grudnia 2011 r., ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżąca utraciła prawo do dysponowania lokalem stanowiącym punkt sprzedaży napojów alkoholowych, to prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w świetle przywołanych wyżej przepisów, cofnęło skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Okoliczność utraty prawa do dysponowania lokalem stanowiącym punkt sprzedaży napojów alkoholowych potwierdza również wyrok Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku – VIII Wydział Gospodarczy z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], nakazujące skarżącej opuszczenie wyżej wymienionej nieruchomości gruntowej oraz opuszczenie budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi, że uczestnik postępowania nie mógł być stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ nie posiadał interesu prawnego. Skarżąca wywodziła, że uczestnik postępowania nie był uprawniony do żądania cofnięcia skarżącej zezwolenia, ponieważ stroną postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia może być tylko osoba, która zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Co prawda, z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania złożył wniosek o cofnięcie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na utratę przez skarżącą prawa do dysponowania lokalem stanowiącym punkt sprzedaży napojów alkoholowych, to jednak, jak już powyżej wskazano, jest to przesłanka, którą organ bierze pod uwagę z urzędu, i której wystąpienie obliguje organ do cofnięcia zezwolenia. Ponadto zauważyć należy, że wniosek uczestnika postępowania o cofnięcie zezwolenia podpisany został także przez współużytkowników wieczystych nieruchomości. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której znajduje się lokal stanowiący punkt sprzedaży napojów alkoholowych mogą być stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W konkluzji sad I instancji stwierdził, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia i skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu uczestnika, który nie legitymymował się interesem prawnym uprawniającym do udziału w postępowaniu i złożenia wniosku o cofnięcie skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie i dopuszczenie uzupełniająco dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma powołując się na okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne nie dość, że uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, to również uzasadniały trafność formułowanego na ich podstawie wniosku o prawidłowości i skuteczności wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia wymienionego zezwolenia oraz zgodności z prawem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z tego mianowicie powodu, że strona utraciła prawo dysponowania lokalem stanowiącym punkt sprzedaży alkoholu - co stanowi warunek konieczny prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych - albowiem spółka K. wstępując w stosunek dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowany został punkt sprzedaży alkoholu wypowiedziała stronie umowę z dnia 12 grudnia 2011 r. ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2013 r. i uzyskała prawomocne orzeczenie sądu powszechnego nakazujące stronie opuszczenie wymienionej nieruchomości gruntowej oraz znajdującego się na niej budynku, zaś pochodzący od spółki K. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia podpisany został również przez współużytkowników wieczystych wymienionej nieruchomości. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywana w granicach wyznaczonych postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. nie uzasadnia twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Zarzut ten nie został bowiem oparty na usprawiedliwionych podstawach. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uwzględniając to, że wymieniony przepis ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej (por. J. Borkowski w:, B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 194 - 195), jak również i to, że pojęcie "strony", o której mowa w tym przepisie, jest pojęciem z zakresu prawa procesowego, co nakazuje jego rozważanie w świetle zagadnienia legitymacji proceduralnej strony, a mianowicie uprawnienia danego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że na gruncie omawianej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego. Powyższe nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że wspólnym mianownikiem legitymacji proceduralnej biernej oraz legitymacji proceduralnej czynnej - której to właśnie istnienie po stronie spółki K. stanowi sporną w sprawie kwestię - jest interes prawny, a mianowicie interes prawny podmiotu którego "dotyczy postępowanie" lub - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu". W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Uwzględniając powyższe nie sposób zasadnie twierdzić o wadliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji o wadliwości wydanej w tym postępowaniu decyzji. Przede wszystkim dlatego, że wniosek inicjujący to postępowanie nie dość, że pochodził od spółki K., jako dzierżawcy nieruchomości, na której znajdował się lokal stanowiący punkt sprzedaży napojów alkoholowych, to również pochodził od współużytkowników wieczystych tejże nieruchomości, co w sprawie nie jest podważane. Nie stanowi spornej w sprawie kwestii również i to, że w dacie wszczęcia tego postępowania strona nie dysponowała już tytułem prawnym do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem spółka K. wstępując w stosunek dzierżawy wypowiedziała stronie skarżącej umowę z dnia 12 grudnia 2011 r. ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2013 r. Tym samym, w świetle powyżej już przedstawionych argumentów za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie cofnięcia stronie zezwolenia pochodził od podmiotu żądającego czynności organu administracji ze względu na swój interes prawny osadzony na gruncie norm prawa materialnego, a więc od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwłaszcza, że w analizowanym zakresie nie można nie uwzględniać również i tego argumentu, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, warunkiem koniecznym prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest, między innymi, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, a mianowicie - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - tytułu o charakterze prawno - rzeczowym lub obligacyjnym (wynikającym z umowy zawartej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 przywołanej ustawy), a więc tytułu prawnego skutecznego wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu (jego posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c.) oraz organów administracji publicznej. Skoro strona tytuł ten utraciła względem spółki K., jako dzierżawcy nieruchomości na której znajdował się lokal stanowiący punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz względem współużytkowników wieczystych tej nieruchomości, to okoliczność ta tym bardziej uwidaczniała istnienie wynikającego z prawa materialnego interesu prawnego wymienionych podmiotów, ze względu na który żądały one czynności organu, a mianowicie podjęcia - chroniącej ten interes prawny - decyzji o cofnięciu stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży znajdującym się w lokalu położonym na wymienionej nieruchomości. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9