II SAB/Łd 1/15

Dnia 18 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała rażącego charakteru; 1. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SAB/Łd 1/15 U Z A S A D N I E N I E W dniu 17 lipca 2014 r. P.K. przesłał drogą elektroniczną do Urzędu Gminy B. wniosek o udostępnienie informacji, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - wniósł o udostępnienie treści umowy w formie plików pdf (skanów). W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 4 sierpnia 2014 r. Sekretarz Gminy B. poinformował, że Gmina od 2012 r. do chwili obecnej korzysta z usług doradztwa i reprezentacji prawnej świadczonych przez kancelarię prawną. Z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z życzeniem zleceniobiorcy prawo do informacji podlega ograniczeniom, zwłaszcza gdy chodzi o wnioskowaną pełną treść umów dotyczących obsługi prawnej jednostki. W dniu 26 listopada 2014 r. P.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku, gdyby po złożeniu skargi organ doręczył żądaną informację publiczną, skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt miał obowiązek udostępnić całe umowy wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił poglądu skarżącego, że miał obowiązek udostępnić całe umowy wraz załącznikami. Skarżącemu zostały przekazane informacje dotyczące sfery faktów i danych, o które się zwracał, tj. o korzystaniu przez gminę z usług doradztwa i reprezentacji prawnej, świadczonych przez kancelarię prawną. Natomiast udostępnienie treści dokumentu nie może być utożsamiane z udostępnieniem samego dokumentu. Na względzie należy mieć ochronę danych osobowych, która ma pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie udostępnienia treści umów na obsługę prawną Urzędu zawartych z kancelarią prawną. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., IV SAB/Wr 113/11). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącego żądanie udostępnienia skanów umów zawartych na obsługę prawną Gminy stanowiło bezspornie żądanie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady organ miał obowiązek jej udostępnienia. Wójt Gminy B. w odpowiedzi na wniosek skarżącego, odmówił udostępnienia zawartych umów, powołując się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy. W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie zawiera definicji tajemnicy przedsiębiorcy, jednak zastosowanie znajduje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. Możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy w relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego jest jednak ograniczona. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że gmina jest jednostką sektora finansów publicznych (jak to wynika z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza zatem zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. Jak zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 50/14 w przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji nie jest wystarczające powołanie się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązującą klauzulę tajemnicy przedsiębiorcy, będącą efektem samego tylko "życzenia zleceniobiorcy". O ile podmiot zobowiązany ma prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prawnie dopuszczoną tajemnicę, to jednak odmowa ta musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że podmiot zobowiązany – Wójt Gminy B. nie udzielił żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie umów zawartych na obsługę prawną ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej z zachowaniem właściwej, ustawowo wymaganej formy, co czyni zasadnym zarzut skargi pozostawania organu w bezczynności, gdyż nie czyni zadość żądaniu wnioskodawcy informacja, że Gmina B. korzysta z usług doradztwa i reprezentacji prawnej świadczonych przez kancelarię prawną. Końcowo należy również ustosunkować się do twierdzeń Wójta Gminy B. zawartych w odpowiedzi na skargę, w której organ z kolei tłumaczy nieudostępnienie zawartych umów ochroną danych osobowych i prywatnością osób fizycznych. W ocenie tut. Sądu ta podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem żądania jest treść umowy zawartej przez Gminę z podmiotem gospodarczym, finansowanej ze środków publicznych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku w określonym terminie jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie, na podstawie tego samego przepisu, Sąd stwierdził, że bezczynność podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3. AG