IV SA/Wa 2516/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Wójta Gminy O. kwotę 975 (dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 2516/14 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O., w pkt I - uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], nakładające na Wójta Gminy O. karę w wysokości 29 500 zł za 59 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rozbudowie sieci gazowej średnioprężnej PE na działce nr [...], obręb [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i jednocześnie wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 32 500 zł za 65 dni zwłoki; w pkt II - w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o., wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rozbudowie sieci gazowej średnioprężnej PE na działce nr [...], obręb [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nałożył na Wójta Gminy O. karę w wysokości 29 500 zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniuzagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Brzmienie powołanego wyżej przepisu nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wskazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże błędnie ustalił początek okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister wskazał, iż 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ww. ustawy rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Wójta Gminy O. wpłynął wniosek wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wynika to z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r. Dzień [...] stycznia 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się, jak słusznie ustalił Wojewoda [...], przez 182 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ww. ustawy. Po odliczeniu okresu związanego z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku tj. 58 dni licząc od daty znajdującej się na pierwszym wezwaniu tj. [...] sierpnia 2010 r. do dnia uzupełnienia wniosku tj. [...] września 2010 r., Wojewoda ustalił, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z 59-dniowym opóźnieniem i wymierzył karę w wysokości 29 500 zł. Minister wskazał, iż w celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy należy mieć na względzie następujące ustalenia: - pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy O. wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych w złożonym wniosku z pouczeniem, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, pozostawi podanie bez rozpoznania, które zostało odebrane w dniu w dniu [...] sierpnia 2010 r., - wobec nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie Wójt Gminy O. w dniu [...] września 2010 r. wystosował ponowne wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, które doręczone inwestorowi w dniu [...] września 2010 r.;- z adnotacji na tym piśmie wynika, że przedmiotowy wniosek uzupełniono w dniu [...] września 2010 r., poprzez dostarczenie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Minister stwierdził, iż w związku z tym zwłoka w wydaniu decyzji związana z wezwaniem strony w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku jest niezawiniona przez organ i podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Wobec tego odliczeniu od terminu biegu postępowania powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, do dnia uzupełnienia wniosku. W omawianej sprawie dzień nadania wezwania jest jednocześnie datą jego doręczenia zatem odliczeniu powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu doręczenia pierwszego wezwania kierowanego do inwestora tj. od [...] sierpnia 2010 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. [...] września 2010 r., czyli łącznie okres 52 dni. Mający znaczenie dla przedmiotowej sprawy błąd organu I instancji w zakresie ustalenia okresu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był wynikiem uznania, iż początkiem okresu podlegającego odliczeniu od biegu postępowania związanego z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku jest dzień [...] sierpnia 2010 r. (data widniejąca na piśmie), gdy tymczasem okres ten powinien być liczony od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania tj. [...] sierpnia 2010 r. W konsekwencji organ I instancji błędnie uznał, że odliczeniu od biegu terminu podlega łączny okres 58 dni, zamiast 52 dni. Wobec tego postanowienie Wojewody [...], w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 ww. ustawy. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę. Minister stwierdził, że 65-dniowy termin na wydanie przedmiotowej decyzji, z uwzględnieniem okresu podlegającego odliczeniu tj. 52 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, został przekroczony o 65 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o 59 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 32 500 zł. W pozostałym zakresie, zdaniem Ministra, kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jego zakwestionowania. Jednocześnie Minister wskazał, iż wprawdzie stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony żalącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak przedmiotowy zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy postanowienie zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Na skutek błędnego określenia terminu podlegającego odliczeniu na mocy art. 51 ust. 2c ww. ustawy, o którym mowa w art. 51 ust. 2 tej ustawy Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, w wysokości nieprawidłowej. Błędne zaś określenie ww. terminu było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 51 ust. 2c ww. ustawy w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. Na skutek błędów organ I instancji nie naliczył kary pieniężnej w kwocie adekwatnej do rzeczywistej zwłoki organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy O. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez odmowę odliczenia od 182 - dniowego terminu, w którym nastąpiło wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czasu przeznaczonego na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z dokumentacją, przekazanie dokumentacji uprawnionemu urbaniście celem opracowania projektu; - art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę odliczenia od 182 dniowego, w którym nastąpiło wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czasu przeznaczonego na dokonanie uzgodnień z zarządcą drogi; - art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony, mimo braku przesłanek prawnych, które tego rodzaju decyzję mogłoby uzasadnić. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako u.p.z.p.) w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie art. 51 ust 2c tej ustawy wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie należy wliczać okresu od wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożonego przez G. sp. z o.o. do uzupełnienia tego wniosku. Z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora wpłynął do Wójta Gminy O. w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wniosek nie mógł jednak zostać rozpoznany przez Wójta niezwłocznie z powodu stwierdzonych braków w zakresie braku mapy ewidencyjnej obejmującej działkę nr [...] w [...] oraz mapy zasadniczej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego obejmującej obszar działki nr [...]. Prawidłowo organ w dniu [...] sierpnia 2010 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku. Wniosek uzupełniony został w dniu [...] września 2010 r. Dopiero z chwilą uzupełnienia wniosku organ administracji posiadał pełen materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Z datą uzupełnienia wniosku w istocie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, okres oczekiwania na uzupełnienie wniosku, który w konsekwencji został doliczony do okresu opóźnienia w wydaniu decyzji, spowodowany został wyłącznie zachowaniem [...] sp. z o.o. Opóźnienie to spowodowane zostało z winy strony i Wójt Gminy O. nie może ponosić za nie odpowiedzialności. Wobec tego od ustalonych przez organ I instancji 182 dni, w których nastąpiło wydanie decyzji, należy od 117 dni opóźnienia odliczyć 59 dni ( od dnia [...] sierpnia do [...] września 2010 r.). Zatem fatyczne opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji wynosi 58 dni. Wynika z tego, że organy obu instancji błędnie ustaliły ilość dni stanowiących opóźnienie, przy czym błąd organu I instancji wynosi 1 dzień, natomiast organu odwoławczego 7 dni. Pozostałe opóźnienia, nie mogą być uznane za opóźnienia, za które Wójt Gminy O. nie ponosi odpowiedzialności. Do terminu załatwiania sprawy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się, zgodnie z art. 51 ust.2c ustawy m. in. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Do tych czynności należy zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z aktami sprawy, prawie uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Czynnością tą jest również dokonanie uzgodnienia z organem współdziałającym. Odnośnie tej ostatniej czynności niezrozumiały jest zarzut skargi z tej przyczyny, że w niniejszej sprawie organem wydającym decyzję , jak i organem uzgadniającym, jako z zarządcą drogi, jest Wójt Gminy O., a to oznacza, że nie zachodziła potrzeba występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Do czynności tych należy też sporządzenie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę. Wobec tego czas związany z przekazaniem dokumentacji uprawionemu urbaniście celem opracowania projektu nie podlega odliczeniu. Słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zabezpieczenie obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do organu. Braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać opóźnienia w wydaniu decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.