I OSK 2952/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/13 oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca współwłasność W. i H. małżonków G., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1950 r., nr [...] odmówił dotychczasowym właścicielom – W. i H. małżonkom G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo publiczne i przydzielony inwestorowi publicznemu jako wykonawcy planu narodowego, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes publiczny. Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało złożone. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem Ministra odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] w części przeznaczonej pod budynki użyteczności publicznej nie naruszono w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Również w części, w jakiej teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz urządzeniami pomocniczymi, Prezydent m.st. Warszawy zasadnie odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją złożyli W. K., I. L., D. P. i W. G. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość znajduje się obecnie w obrębie [...] i wchodzi w skład części dwóch działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a mianowicie: części działki ewidencyjnej nr [...] (z nieruchomości nr hip. [...] w skład tej działki wchodzi obszar o pow. [...]m2) oraz części działki ewidencyjnej nr [...] (z nieruchomości ozn. nr hip. [...] w skład tej działki wchodzi obszar o pow. [...]m2). W trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość warszawska ozn. nr hip. [...] była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 53 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 15 września 1948 r. (M.P. z dnia 24 września 1948 r. Nr A-71, poz. 612). Z badań uprawnionych geodetów wynika, że dla części terenu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania ww. plan przewidywał dwie funkcje. Południowa część nieruchomości, która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], mieści się w obszarze przeznaczonym na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, natomiast w pozostałej części (północnej części nieruchomości) dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...], nieruchomość znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni terenu urządzonej jako dziedzińce, ogrody i zieleńce. Zdaniem Ministra, uzasadnienie kwestionowanej decyzji dekretowej znajduje potwierdzenie w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 5 ust. 2 pkt 2a, 2b i 2e dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) stwierdzono, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 15 września 1948 r. pod budynki i urządzenia użyteczności publiczne z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni terenu urządzonej jako dziedzińce, ogrody i zieleńce oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi było typowym, przewidzianym przez ówcześnie obowiązujące przepisy sposobem zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie przez organ dekretowy w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo publiczne i przydzielony inwestorowi publicznemu jako wykonawcy planu narodowego świadczy o dokonaniu ustaleń w przedmiocie założeń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem niewątpliwie budownictwo publiczne należy interpretować jako obszar przeznaczony pod budynki użyteczności publicznej oraz towarzyszącą im infrastrukturę w postaci dziedzińców, ogrodów, zieleńców oraz dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Dowodzi to, że plan ten stanowił punkt odniesienia dla organu dekretowego przy wydawaniu decyzji. Organ ten ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skonstatował, że korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Dalej Minister wyjaśnił, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex 463485), znaczenie pojęcia "użyteczność publiczna". Organ wskazał, że działania ówczesnych organów administracji stanowią, zgodnie z powołaną uchwałą, uszczegółowienie i skonkretyzowanie funkcji zapisanej dla przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, określonej jako tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Przeznaczenie opisanej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej w ramach zespołu Domów Towarowych stanowiło realizację kompleksowej inwestycji w sektorze państwowego handlu detalicznego, będąc jednocześnie inwestycją realizowaną w ramach uchwalonych planów gospodarczych, a więc inwestycją o uprzywilejowanym charakterze, zarezerwowaną z mocy przepisów prawa dla instytucji państwowych. Plan zagospodarowania przestrzennego ściśle przypisał dla terenu opisanej nieruchomości jej przyszłe funkcje, a były to funkcje o charakterze powszechnie dostępnym i społecznie użytecznym oraz jednocześnie był to tylko element większego założenia urbanistycznego. Obejmował on obszar kilkudziesięciu nieruchomości i każda z nich poprzez włączenie do tej całości uzyskiwała walor integralności, a cele na jakie miała być wykorzystana, stanowiły o spójności z pozostałym obszarem i jej nierozerwalności. Minister podniósł, że realizacja dużego domu handlowego, dla którego zostało powołane specjalne przedsiębiorstwo państwowe, wymagała przejęcia odpowiednio dużej nieruchomości gruntowej. Zatem cel, który miał być - i został - zrealizowany, był uszczegółowieniem przeznaczenia ujętego w planie miejscowym. Cel ten z uwagi na charakter i rozmiar mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wybudowanie na nieruchomości Powszechnego Domu Towarowego "[...]", który służyć miał celom handlowym, świadczy o zrealizowaniu zamierzeń o charakterze publicznym. Przy czym istotne w niniejszej sprawie było wskazanie w decyzji dekretowej wyraźnie inwestora, jakim mógł być wyłącznie inwestor publiczny jako wykonawca narodowego planu gospodarczego. Art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.) wskazuje, że prawo przekazywania nieruchomości służyło w szczególności władzom i urzędom państwowym. W przepisie tym nie ma mowy o inwestorze prywatnym jako o wykonawcy narodowych planów gospodarczych. W ocenie Ministra, organ dekretowy prawidłowo zatem odniósł się do planu zagospodarowania przestrzennego oraz uszczegółowił zamierzenia planistyczne poprzez wskazanie właściwego inwestora. Twierdzenie strony, że nie było przeszkód do tego, aby realizacja na przedmiotowym gruncie inwestycji w zakresie budownictwa użyteczności publicznej odbywała się na nieruchomości oddanej przez prywatnego właściciela w najem, użyczenie, dzierżawę lub użytkowanie wydaje się być zbyt daleko idące. Użyteczność publiczna w niniejszej sprawie miała sprecyzowany profil i nieuprawnione jest twierdzenie, że dawni właściciele nieruchomości mogliby realizować wyzwanie zakreślone przez plan zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza, że realizacja budownictwa użyteczności publicznej w sektorze handlu detalicznego stanowiła zamierzenie inwestycyjne większych rozmiarów. Dekret nie wskazywał bowiem możliwości pośredniego realizowania celów planistycznych. Były właściciel mógł uzyskać prawo do nieruchomości, jeżeli cele planistyczne mógł realizować. Twierdzenie, że pośrednio też mógł realizować te zamierzenia - poprzez zewnętrzne instytucje prawne – stanowiłoby zaprzeczenie nadrzędnego celu dekretu, czyli racjonalnej rozbudowy Warszawy zgodnie z potrzebami Narodu, a w szczególności szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że także w części, w jakiej teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony zostały miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi Prezydent m.st. Warszawy zasadnie odmówił dotychczasowymi właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Drogi a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnodostępny. Ponadto, należało zapewnić ogółowi społeczeństwa swobodny dostęp do budynków użyteczności publicznej poprzez stworzenie ciągów pieszych, ulic i pozostałej infrastruktury, co uniemożliwiało przyznanie własności czasowej dotychczasowym właścicielom. Dodatkowo w sprawie brak możliwości dalszego korzystania przez dotychczasowych właścicieli z części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wynika również z faktu, iż jak wskazuje rysunek planu zagospodarowania Nr 53 ujęta w planie droga zajmująca m.in. fragment nieruchomości nr hip. [...], stanowiła większy ciąg komunikacyjny prowadzący wzdłuż całej południowej części obszaru objętego tym planem. Wskazanie w planie przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości pod ulicę [...] miało niewątpliwie służyć rozbudowie i poszerzeniu głównej ulicy wjazdowej prowadzącej z zachodu do centrum miasta. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi W. K., który kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego niezastosowanie oraz § 8 zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1957 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Powszechne Domy Towarowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając ustalenia organu w postępowaniu nadzorczym wskazał, że przeznaczenie części gruntu w planie miejscowym pod urządzenia drogi, jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to chociażby art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę fizyczną, a to wykluczało możliwość uwzględnienia w tej części wniosku przeddekretowych właścicieli. Zdaniem Sądu pozostało więc do rozstrzygnięcia czy możliwe było ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa własności czasowej do tej części gruntu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod budynki i użyteczność publiczną. To zaś oceniane być musi przez pryzmat funkcji jaka w ramach tej użyteczności miała być na gruncie realizowana. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wskazano, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 ww. dekretu fundamentalne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna zaś wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też mogą być w inny sposób udokumentowana. Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało przy tym w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując tych ustaleń należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Z tego względu w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do orzeczenia dekretowego, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, organ nadzoru zobligowany jest do poczynienia szczegółowych ustaleń co do rodzaju tej użyteczności. Zdaniem Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją takie ustalenia zostały poczynione. Minister Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej stwierdził bowiem, że istotne było wskazanie w decyzji dekretowej, że teren został przeznaczony pod budownictwo publiczne i przydzielony został inwestorowi publicznemu jako wykonawcy planu narodowego. Organ administracji wskazał na zarządzenie z dnia 29 listopada 1947 r. wydane przez Ministra Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Powszechne Domy Towarowe". Zarządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych. Z przepisu § 1 i 3 tego aktu wynikało, że tworzy się przedsiębiorstwa państwowe prowadzone w ramach planów państwowych wg zasad gospodarki handlowej, zaś przedmiotem działalności Powszechnych Domów Towarowych jest planowy handel detaliczny wszelkiego rodzaju towarami w domach towarowych i ich filiach (...). Z kolei przepis § 8 zarządzenia wyraźnie precyzował, że przekazaniu na rzecz Powszechnych Domów Towarowych ulega majątek Skarbu Państwa (...). Ponadto, realizacji inwestycji objętych programem planów gospodarczych służyły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Art. 2 tego dekretu wskazywał, że prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości służyło w szczególności władzom i urzędom państwowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 ww. dekretu nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów. W ocenie Sądu prawidłowo zatem Minister skonstatował, że z jednej strony przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej w ramach Zespołu Domów Towarowych w Warszawie stanowiło realizację inwestycji w sektorze państwowego handlu detalicznego, z drugiej zaś strony było inwestycją realizowaną w ramach uchwalanych planów gospodarczych, a więc uprzywilejowaną i zarezerwowaną dla instytucji państwowych. Ponadto, w żadnym z przepisów prawa wówczas obowiązującego ustawodawca nie przewidział aby wykonawcą narodowych planów gospodarczych był inwestor prywatny. Skoro więc część działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczona została pod budynek Powszechnego Domu Towarowego [...] zbudowanego w latach 1949-1956, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana – państwowy handel detaliczny – która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne, wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. To zaś prowadzi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardzie nie naruszała tego przepisu w sposób rażący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 ust. 2 dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej stanowiło realizację inwestycji w ramach uchwalanych planów gospodarczych, a więc uprzywilejowaną i zarezerwowaną dla instytucji państwowych i tym samym wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego wbrew stanowczej redakcji przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, lub wydania tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; 2) § 8 zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Powszechne Domy Towarowe" przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez odrzucenie możliwości przekazania przedsiębiorstwu Powszechne Domy Towarowe majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie przez inny podmiot, w tym dotychczasowych właścicieli, bądź nieuwzględnienie możliwości przekazania przedsiębiorstwu PDT majątku nieruchomego Skarbu Państwa, który mógł wywodzić się np. z umowy najmu lub dzierżawy, której stroną mogli zostać dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości, zamiast dokonywać swojego rodzaju wywłaszczenia, co w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego wbrew stanowczej redakcji art. 7 ust. 2 dekretu lub wydania tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez niesłuszne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, polegające na niewłaściwym stwierdzeniu, iż korzystanie z gruntu przez dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie dało się pogodzić z uchwalonym planem gospodarczym, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego wbrew stanowczej redakcji przepisu art. 7 ust. 2 dekretu lub wydania tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 3 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu administracji, w sytuacji kiedy doszło do odstąpienia od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy każdy organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, co w konsekwencji powoduje, iż tak prowadzone postępowanie z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, o którym stanowi kpa, a wręcz odwrotnie - negatywnie wpływa na postrzeganie władzy publicznej, która nie dąży do wnikliwego zbadania sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 tj. pkt 1 i 2 p.p.s.a., mając jednak na uwadze, że podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji przyjęciu, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej stanowiło realizacje inwestycji w ramach uchwalonych planów gospodarczych, a więc uprzywilejowaną zarezerwowaną dla instytucji państwowych, co wykluczało uwzględnienie wniosku dawnych właścicieli, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 53 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 15 września 1948 r. (M.P. z dnia 24 września 1948 r. Nr A-71, poz. 612). Dla części terenu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania ww. plan przewidywał dwie funkcje. Południowa część nieruchomości, która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], mieści się w obszarze przeznaczonym na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, natomiast w pozostałej części (północnej części nieruchomości) dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...], nieruchomość znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej powierzchni terenu urządzonej jako dziedzińce, ogrody i zieleńce. Wybudowanie na nieruchomości Powszechnego Domu Towarowego "[...]", który służyć miał celom handlowym, świadczy o zrealizowaniu zamierzeń o charakterze publicznym. Przy czym w niniejszej sprawie w decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1950 r. wyraźnie wskazano, że teren przeznaczony jest pod budownictwo publiczne i został przydzielony inwestorowi publicznemu jako wykonawcy planu narodowego. Tym inwestorem publicznym było przedsiębiorstwo państwowe "Powszechne Domy Towarowe" utworzone na podstawie zarządzenia z dnia 29 listopada 1947 r. Ministra Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania. Zarządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych. Z przepisu § 3 zarządzenia wynikało, że przedmiotem działalności Powszechnych Domów Towarowych jest planowy handel detaliczny wszelkiego rodzaju towarami w domach towarowych i ich filiach oraz organizowanie i prowadzenie placówek przemysłu gastronomicznego w planowanej akcji żywienia zbiorowego. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych, w tym również przedsiębiorstwa "Powszechne Domy Towarowe" uregulowane były w dekrecie z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych. Tym samym w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 , albowiem część działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczona została pod budynek Powszechnego Domu Towarowego [...] zbudowanego w latach 1949-1956, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana był państwowy handel detaliczny, który ze swej istoty nie mógł być wykonywany przez podmioty prywatne, a to wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. To zaś prowadzi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardzie nie naruszała tego przepisu w sposób rażący. Dodatkowo zaś zasadnie zwrócono uwagę na treść art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), który to przepis wskazuje, że prawo przekazywania nieruchomości służyło w szczególności władzom, urzędom państwowym, przedsiębiorstwom państwowym i innym wskazanym podmiotom, jednak w przepisie tym nie ma mowy o inwestorze prywatnym jako o wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 8 zarządzenia z dnia 29 listopada 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Powszechne Domy Towarowe" przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez odrzucenie możliwości przekazania przedsiębiorstwu Powszechne Domy Towarowe majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie przez inny podmiot, w tym dotychczasowych właścicieli, bądź nieuwzględnienie możliwości przekazania przedsiębiorstwu PDT majątku nieruchomego Skarbu Państwa, który mógł wywodzić się np. z umowy najmu lub dzierżawy, której stroną mogli zostać dawni właściciele, albowiem proponowana wykładania § 8 zarządzenia jest niezgodna z obowiązującym stanem prawnym. Przypomnieć należy treść powoływanego § 8 zarządzenia, która jest następująca "przekazaniu na rzecz Powszechnych Domów Towarowych ulega majątek Skarbu Państwa, oznaczony przez Ministra Przemysłu i Handlu. Minister Przemysłu i Handlu zarządzi protokolarne przekazanie Powszechnym Domom Towarowym majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność". Z powyższego przepisu wynikają dwie podstawowe zasady; pierwsza zgodnie z którą przekazaniu na rzecz Powszechnych Domów Towarowych ulega wyłącznie majątek Skarbu Państwa, a nie majątek innych podmiotów w tym osób fizycznych oraz druga zasada z której wynika, że pojęcie "majątek" Skarbu Państwa obejmuje zarząd i użytkowanie nieruchomości oraz własność ruchomości. Należy podkreślić, że treść § 8 zarządzenia pozostaje w zgodzie z treścią przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 8, poz. 42). Zgodnie z powołanym dekretem przedsiębiorstwo państwowe, mimo że posiadało osobowość prawną nie mogło kształtować swoich stosunków prawnych dotyczących mienia, tak jak podmioty prywatne. Art. 6 ust. 1 powołanego dekretu stanowił, że przedsiębiorstwa mają zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego im protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa, zgodnie z ust. 2 w ramach planu gospodarczego i finansowego zatwierdzonego w sposób przewidziany w statucie przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu państwa, zatrzymując go w swym użytkowaniu, zaś ust. 3 stanowił, majątek ruchomy wydzielonego przedsiębiorstwa wyodrębnia się protokolarnie z ogólnego majątku Skarbu Państwa i przekazuje przedsiębiorstwu na własność. Z wskazanych regulacji jednoznacznie wynika, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe mogło funkcjonować tylko w oparciu o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, które zostały oddane mu w zarząd lub użytkowanie. W świetle obowiązujących przepisów było niemożliwe, aby przedsiębiorstwo państwowe funkcjonowało na nieruchomości, która byłaby przedmiotem własności podmiotów prywatnych, a z którymi zawarta zostałaby, czy to umowa najmu, czy dzierżawy. Dlatego też proponowana w skardze kasacyjnej wykładnia § 8 zarządzenia zgodnie z którą przedsiębiorstwo państwowe Powszechne Domy Towarowe mogło funkcjonować w oparciu o nieruchomości przekazane w zarząd i użytkowanie przez inny podmiot, w tym dotychczasowych właścicieli, bądź nieuwzględnienie możliwości zawarcia umowy najmu lub dzierżawy, której stroną mogli zostać dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości jest niezgodna z obowiązującym wówczas system prawnym. Mając na uwadze, że wskazane wyżej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu oraz § 8 zarządzenia są niezasadne, to w konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, oraz art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.