II SA/Łd 1149/14

Dnia 18 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 1149/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta S., działając na podstawie art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku M.P., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków magazynowych, wagi najazdowej i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ewid. [...] przy ul. A w S., obręb [...]. Organ ustalił warunki zabudowy w oparciu o obszar analizowany wyznaczony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588). Stwierdzając, że na obszarze tym dominuje zabudowa zagrodowa i usługowa, organ dokonał wyznaczenia gabarytów i wysokości nowej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej (od 15 do 20m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w kalenicy (od 6 do 8m), wysokości górnej krawędzi gzymsu lub attyki (od 3,5 do 5m), określił również geometrię dachu. Po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w dniu [...] 2014 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednym z wyjątków od konieczności łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest przepis określony w art. 61 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jeśli zatem nie ma niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Analizując materiał dowodowy Kolegium uznało, że organ I instancji niepotrzebnie przeprowadził analizę urbanistyczną w pełnym zakresie określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w przypadku planowanej inwestycji zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, zaś powierzchnia gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność inwestora i związanego z tą zabudową wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie S. Grunty rolne stanowiące własność inwestora obejmują powierzchnię 48,4014 ha, dzierżawi on ponadto grunty o powierzchni 9,5 ha oraz użytkuje na podstawie umowy ustnej grunty o powierzchni 4,76 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi natomiast 6 ha. W tej sytuacji zbędne było poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa na obszarze analizowanym zarówno w celu przesądzenia, czy co do zasady tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie, jak i w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy na podstawie parametrów zabudowy występującej w obszarze zabudowanym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno w takiej sytuacji nastąpić zgodnie z propozycją inwestora – o ile warunki te nie będą naruszały przepisów szczególnych. Kolegium wyjaśniło, że dla inwestycji o charakterze zagrodowym, związanych z gospodarstwem rolnym o dużym areale, ustawodawca przewidział ułatwienia w ich lokowaniu i dopuścił ustalenie warunków zabudowy po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania; - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że inwestor będzie prowadził na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji wyłącznie działalność rolniczą; - § 3, 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 107 § 1 kpa poprzez częściowe pominięcie oraz brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz jego niekompletną ocenę, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prawdą jest, że rozmiar gospodarstwa rolnego inwestora znacznie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., jednakże powołanie się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymaga szczególnej analizy możliwości jego zastosowania, gdyż przepis ten o charakterze odstępstwa nie może być interpretowany rozszerzająco. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi bowiem dotyczyć zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tymczasem, według skarżącego, planowana inwestycja związana jest z działalnością gospodarczą, prowadzoną przez M.P., której przedmiotem jest świadczenie usług transportowych. Na powyższe wskazuje usytuowanie inwestycji na działce mającej bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej i objęcie wnioskiem urządzenia w postaci wagi samochodowej. Skarżący wskazał ponadto na liczne nieprawidłowości występujące przy ustalaniu wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Podnosząc takie argumenty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków magazynowych, wagi najazdowej i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] przy ul. A w S., obręb [...]. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo stwierdziło, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uprawnia do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że warunkiem odstąpienia od ustalania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne, gospodarstwo rolne ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym. Poza sporem pozostaje fakt, iż M.P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 6 ha. Inwestor posiada bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni 48,4014 ha (prawo własności), dodatkowo dzierżawi nieruchomości o powierzchni 9,5 ha i użytkuje na podstawie umowy ustnej grunt o powierzchni 4,76 ha. Powyższe ustalenie wystarczyło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do przyjęcia, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie umknęło natomiast tut. Sądowi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera braki odnoszące się do wykazania, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem rolnym. Powyższa okoliczność nie stanowi jednak uchybienia, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzekając na podstawie akt sprawy, ma na względzie całokształt materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, który podlega ocenie niezależnie od powołania się na niego przez organ w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. I tak, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że planowana zabudowa ma charakter zagrodowy, gdy tymczasem terenem inwestycji uczyniono wyłącznie działkę o nr ewid. [...], która jest działką niezabudowaną. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, na jakiej podstawie przyjął, że budowa budynków magazynowych i wagi najazdowej mieści się w kategorii zabudowy zagrodowej. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Jak wynika z ewidencji gruntów M.P. jest również właścicielem sąsiedniej działki o nr ewid. [...], oznaczonej jako RM – zabudowa zagrodowa. Jest to działka zabudowana, na której znajduje się zarówno budynek o charakterze mieszkalnym, jak i gospodarczym. Jeśli zatem przyjąć, że aby mówić o istnieniu zabudowy zagrodowej musi istnieć funkcjonalne połączenie budynków o wielu przeznaczeniach (mieszkalnego, gospodarskiego, inwentarskiego), to dwa budynki magazynowe, waga najazdowa i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe mogą stanowić element uzupełniający zabudowę zagrodowa, usytuowaną na działce bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma być realizowana nowa inwestycja. Jako że na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (np. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r. II OSK 1632/08). Dlatego też inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego może wnioskować o wydanie decyzji dla jednej działki ewidencyjnej, stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego – jako do funkcjonalnej całości – posiada tytuł prawny. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, należy uznać, że aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Reasumując, uprawnione jest zatem stanowisko, że planowana na działce o nr ewid. [...] inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce o nr ewid. [...], co w konsekwencji stanowi podstawę do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. winno wiązać się z koniecznością wykazania, iż planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. W ocenie tut. Sądu, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo zarzutów skargi, brak jest podstaw do zakwestionowania, że planowane magazyny będą służyć przechowywaniu produktów pochodzących z własnego gospodarstwa rolnego, a waga najazdowa – służyć celom innym niż ważenie pojazdów, stanowiących własność rolnika, którymi dokonuje przewozu wyprodukowanych plonów. Także zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie transportu towarów, nie oznacza, że projektowane obiekty nie będą służyły do prowadzenia działalności rolniczej. Na chwilę obecną są to jedynie przypuszczenia wyrażone przez skarżącego, którym zaprzecza inwestor, który wyjaśnił na rozprawie dlaczego taką działalność zarejestrował. Natomiast z uwagi na fakt, że tut. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy, zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości przy ich określeniu przez organ I instancji należy uznać za bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. AG