II SA/Po 1338/14

Dnia 18 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 roku sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwot [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 4 września 2014 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) wpłynęło pismo D. M. (reprezentowanego przez pełnomocnika) stanowiące "żądanie strony wydania z akt sprawy uwierzytelnianych odpisów (kopii) dokumentów" szczegółowo wymienionych w tym piśmie, a dotyczących budowy objętej decyzją nr 667/2008 znak ArB-7351/352/2008 z dnia 15 października 2008 r. Jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał przepis art. 73 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej: k.p.a), a uzasadniał je ważnym interesem, który polega na przedłożeniu tego dokumentu (o zwiększonej mocy dowodowej) organom ścigania, z uwagi na fakt popełnienia samowoli budowlanej. Podniósł, że wykorzysta żądane dokumenty w postępowaniu przed organami ścigania – stąd też, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., chce posiadać dokument o zwiększonej mocy dowodowej; wnosząc zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa chce mieć pewność, że nie narazi się zarzut popełnienia przestępstwa z art. 234 Kodeksu karnego, tj. fałszywego oskarżenia – stąd też chęć posiadania mocnych dowodów. PINB w K. skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] 2014 r. znak [...], w którym stwierdził, że "poddając analizie przedłożony wniosek nie dopatrzył się istnienia po stronie wnioskodawcy (...) ważnego interesu prawnego, którego istnienie zobowiązywałoby organ do wydania wymienionych we wniosku z dnia 04 września 2014r. uwierzytelnionych kopii dokumentów" z akt sprawy, w której wydana została przez Starostę [...] decyzja nr [...] znak [...], którą udzielono spółce A z siedzibą w [...] przy ul. [...] "pozwolenia na ROZBUDOWĘ ISTNIEJĄCEGO BUDYNKU [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]". Organ podniósł, że w szczególności wnioskodawca nie wykazał w sposób oczywisty do czego potrzebne są mu dane dokumenty, co zamierza nimi udowodnić i w jakim konkretnie postępowaniu. Zauważył, że wnoszący podanie wprawdzie uzasadnił je ważnym interesem polegającym na przedłożeniu tego dokumentu (o zwiększonej mocy dowodowej) organom ścigania, z uwagi na fakt popełnienia samowoli budowlanej, ale nie podał dokładnie przed jakimi organami ścigania toczy się postępowanie, którym chce przedłożyć żądane kopie dokumentów, nie podał także jakiej ewentualnie samowoli budowlanej dotyczy to postępowanie i przez kogo popełnionej. Nadto zwrócił uwagę na to, że w dniu 3 września 2014 r. wnioskodawca wraz ze swoim pełnomocnikiem zapoznali się w siedzibie PINB w K. z aktami sprawy dotyczącymi rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku przez spółkę A, wykonywali zdjęcia za pomocą telefonu komórkowego i mieli wgląd w akta sprawy. Organ przybliżył także treść art. 73 § 1 k.p.a. i stanowisko orzecznictwa w tym względzie. W dniu [...] 2014 r. D. M. wniósł zażalenie na pismo PINB w K. z dnia [...] 2014 r., wskazując, że w istocie stanowi ono postanowienie w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnianych odpisów dokumentów z akt sprawy. Jako podstawę prawną zażalenia wskazał przepis art. 74 § 2 k.p.a. i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, argumentując, że w podaniu z dnia 4 września 2014 r. został przez niego wskazany ważny interes do żądania wydania przedmiotowych odpisów. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], na podstawie art. 123 oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia [...] 2014 r. "na pismo" PINB w K. z dnia [...] 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia, tj. przedmiotowe i podmiotowe, a niedopuszczalność odwołania (analogicznie zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Wskazując na brzmienie przepisu art. 141 § 1 k.p.a., stwierdził, że skutecznie zażalenie można wnieść jedynie na postanowienie, które jako typowy przykład indywidualnego aktu zewnętrznego jest aktem władczym, stanowiąc jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidulanie oznaczonej sprawie. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia tj. przedmiotowe i podmiotowe. Odwołując się do wymogów ustawowo stawianych postanowieniu, stwierdził, że tylko akt administracyjny posiadający wszystkie elementy konieczne zgodnie z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. może być uznany za postanowienie. W tym zakresie podniósł, że za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie uznał: orzeczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem pismo pozbawione jednego z tych składników nie może zostać uznane za postanowienie. Odnosząc te poglądy do przedmiotowego pisma PINB w K. z dnia [...] 2014 r., stwierdził, że nie zawiera ono wymaganych prawem, tj. przez art. 124 § 1 i 2 k.p.a., elementów koniecznych do uznania go za postanowienie; w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podstawy prawnej jego wydania. W konsekwencji uznał, że wniesienie zażalenia na pismo, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia, obliguje właściwy organ do potraktowania takiego zażalenia za niedopuszczalne i wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. bez możliwości ustosunkowania się do argumentów zawartych w tym zażaleniu. W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2014 r. D. M. (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości [...] zł "[wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł]". Skarżący zarzucił naruszenia prawa: art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu stwierdził, że z pisma PINB w K. z dnia [...] 2014 r. znak [...] jednoznacznie wynika, że organ ten odmówił wydania żądanych dokumentów, a pismo to było w istocie postanowieniem, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., na które przysługuje zażalenie, a które wniósł w dniu [...] 2014 r. Przywołując treść pisma PINB z dnia [...] 2014 r. dotyczącą stwierdzenia przez PINB w K., po poddaniu analizie przedłożonego wniosku, braku istnienia po stronie wnioskodawcy ważnego interesu prawnego, którego istnienie zobowiązywałoby organ do wydania wymienionych w podaniu z dnia 4 września 2014 r. uwierzytelnionych kopii dokumentów i stwierdzenia, że "w szczególności nie wykazał on w sposób oczywisty do czego potrzebne są mu dane dokumenty, co zamierza nimi udowodnić i w jakim konkretnie postępowaniu", skarżący stwierdził, że takie stwierdzenie organu I instancji jest niewątpliwie rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. PINB w K., w wykonaniu wezwania Sądu, nadesłał w dniu 17 lutego 2015 r. (faksem) kopię wniosku skarżącego z dnia 4 września 2014 r. (uwierzytelniony odpis wniosku wpłynął do Sądu po zamknięciu rozprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z przepisem art. 73 § 1 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do postanowień art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści art. 73 § 1 kpa. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji, obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa., a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Powyższe nie zwalnia jednak organu od załatwienia sprawy (wniosku) w formie przewidzianej przepisami kpa. Rozpoznając żądanie udostępnienia akt i wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt, wydania odpisu dokumentów lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 kpa. ma zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 1999 roku, IV SA 1374/98, LEX nr 47904, z dnia 11 maja 1999 roku, IV SA 1023/98, LEX nr 47267, z dnia 5 września 2001 roku, II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002/9-10/202). Zdaniem Sądu w istocie skierowane przez PINB w K. do D. M. pismo z [...] 2014r. spełniało kryteria pozwalające je uznać za postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Posiadało mianowicie oznaczenie organu, które je sporządził, datę wydania, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, wraz z podaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia oraz podpis osoby reprezentującej organ. W istocie więc przedmiotowy dokument nie zawierał jedynie pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, co w świetle jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie może stanowić przeszkody do uznania go za postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] 2014r. wydał na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie wydania D. M. uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Organ odwoławczy błędnie stwierdził, iż ww. akt nie jest postanowieniem, mimo, że prawidłowo zinterpretował treść art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i nie dostrzegł, że pismo PINB w K. z [...] 2014r. zawiera wszystkie niezbędne elementy przesądzające, iż jest ono postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy naruszył przepis proceduralny art. 134 k.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2014r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2014r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy, uwzględniając przytoczone w niniejszym uzasadnieniu wnioski Sądu, powinien rozpoznać wniesione przez D. M. zażalenie na postanowienie PINB-u w K. z [...] 2014r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) określone na podstawie - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).