I SA/Gl 1022/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, del. Sędzia SO Dorota Kozłowska, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. L. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1334/12, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...], którą odmówiono K. L. P. (dalej: strona, zobowiązany lub wnioskodawca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 06/2002-08/2002 w łącznej wysokości 5.964,17 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Strona we wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. zwróciła się do ZUS-u o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością. ZUS decyzją z [...] odmówił zobowiązanemu umorzenia zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że w wyniku prowadzonego postępowania: - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.); - strona nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. ZUS po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności, wydał w dniu [...] decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]. Od tej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/GI 1334/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja uchybia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wypełniający wymogi sformułowane w przytoczonych wyżej przepisach proceduralnych. Strona powoływała się na znaczne problemy zdrowotne uniemożliwiające jej kontynuowanie działalności gospodarczej. Organy obydwu instancji nie dokonały oceny dowodowej oświadczenia strony, a ten orzekający w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją nie dokonał nadto oceny dowodowej przedłożonych przez stronę licznych dokumentów na okoliczność stanu zdrowia strony. Taka ocena dowodowa była konieczna w celu ustalenia, czy w sprawie występuje przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej do spłacenia należności z tytułu składek w sytuacji występowania przewlekłej choroby uniemożliwiającej uzyskanie dochodów i opłacenie składek. ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] utrzymał ponownie w mocy decyzję z dnia [...], wskazując, że wnioskodawca nie udowodnił, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu organ podał, że wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2013 r., zawiadomieniem z dnia 11 marca 2014 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia składek, a strona została wezwana do przedłożenia dokumentów, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zobowiązany nie przedłożył żadnych nowych dokumentów. Natomiast zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. strona została poinformowana w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po ponownej analizie sprawy ZUS stwierdził, że wnioskodawca: - z dniem 1 stycznia 2008 r. wyrejestrował działalność gospodarczą, - w toku postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 11 marca 2014 r., nie przedłożył nowych dokumentów obrazujących stan materialny, - tworzy jednoosobowe gospodarstwo domowe, stałe wydatki wynoszą 1.457,63 zł (z tytułu alimentów, spłat komorniczych, czynszu, gazu prądu, telefonu, lekarstw oraz wydatków na żywność), - w systemie informatycznym ZUS figuruje jako emeryt/rencista, - posiada orzeczenie z dnia [...] o lekkim stopniu niepełnosprawności związanym z upośledzeniem narządu ruchu (orzeczenie ważne było do dnia 28 lutego 2014 r., wskazana praca lekka, bez obciążania kręgosłupa), - leczy się z powodu zespołu bólowego kręgosłupa szyjnego a także stanu po stabilizacji kręgosłupa (zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r.). Ponadto organ podniósł, że w dniu 24 kwietnia 2013 r. wnioskodawca złożył również wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Decyzją z dnia [...] określone zostały należności podlegające umorzeniu, zaś warunkiem ich umorzenia była spłata należności nie podlegających umorzeniu do dnia 30 lipca 2014 r. Wnioskodawca nie wywiązał się z tych spłat. Zdaniem ZUS organ I instancji prawidłowo uznał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 3 i 5, gdyż nastąpiło wprawdzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, ale nie został stwierdzony brak majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Strona otrzymuje świadczenie rentowe, z którego będzie można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Zauważył, że ani komornik sądowy, ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1, 2, 4 i 4a ww. ustawy nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Jednocześnie zauważył, że zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu II instancji zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację zdrowotną gospodarstwa domowego spłata należności w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Podsumowując stwierdził, że ZUS może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, lecz decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zastosowanie omawianej instytucji mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu. W skardze pełnomocnik wnioskodawcy domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie z sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, 3) art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności przez skarżącego wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadzenie takiego wniosku było całkowicie nieuprawnione, 4) art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do opisania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz w całości go nie ocenił pod kątem wiarygodności i mocy dowodowej sprowadzając uzasadnienie prawne do ogólnikowego przytoczenia przepisów prawnych i podkreślenia, że orzeczenie jest wydawane w granicach uznania administracyjnego, 5) art. 153 ustawy p.p.s.a. na skutek jego niezastosowania i co za tym idzie nieuwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Gl 1334/12). W uzasadnieniu skargi akcentowano wadliwość ustaleń stanu faktycznego, naruszenia zasad procedury administracyjnej oraz wskazywano na brak pełnego odniesienia do obecnej sytuacji majątkowej skarżącej w kontekście wydanego przez tut. Sąd wyroku z dnia 24 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Podał, że skarżący ponownie skorzystał z dobrodziejstwa ustawy abolicyjnej. Organ wydał decyzję o obowiązku spłaty składek za pracownika, z której to powinności skarżący się wywiązał i oczekuje na wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia pozostałych składek, w tym będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za okres od czerwca do sierpnia 2002 r. w łącznej kwocie 5.964,17 zł. Sprawa była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., (sygn. akt I SA/Gl 1334/12) uchylił poprzednią decyzję ZUS z dnia [...], którą utrzymano w mocy ww. decyzję ZUS z dnia [...]. Wymaga przy tym zaakcentowania, że ww. wyrok WSA w Gliwicach nie został zaskarżony przez żadną ze stron, wobec czego przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98; wszystkie wymienione w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych – a także sądów – oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się, tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związany był poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, co oznacza, że kwestii tej Sąd nie może rozstrzygnąć w odmienny sposób, niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. W świetle wyroku Sądu z dnia 24 października 2013 r., należy stwierdzić, że organ nie tylko nie zastosował się w pełni do zawartych w nim dyrektyw, ale zignorował ocenę prawną w nim zawartą. Sąd na str. 6-13 uzasadnienia nakreślił organowi obowiązujący stan prawny sprawy poprzez wskazanie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, jak również pokazał kierunek dalszego postępowania. Sąd formułując zarzut nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwrócił uwagę, że skarżący powoływał się na znaczne problemy zdrowotne uniemożliwiające mu kontynuowanie działalności gospodarczej. Organy obydwu instancji nie tylko nie dokonały oceny dowodowej oświadczenia strony, lecz również oceny dowodowej przedłożonych przez stronę licznych dokumentów na okoliczność stanu zdrowia strony (m.in. dokumentacja taka została przedłożona wraz z odwołaniem z dnia 13 sierpnia 2012 r.). Ponadto zwrócił uwagę, że organ nie tylko zmienił treść powołanego przez Sąd przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, ale również nie dokonał oceny dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, a także nie przeprowadził żadnej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 2 i 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia, stwierdzając, sprzecznie z treścią tego przepisu, że "przesłanki nr 2 i 3 nie wystąpiły z przyczyn oczywistych, ponieważ z uwagi na likwidację działalności gospodarczej, nie może być wnioskodawca uznany za przedsiębiorcę". Zdaniem poprzednio orzekającego Sądu organ naruszył także przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpatrując obecną sprawę stwierdzić należy, że organ ponownie nie dokonał oceny dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, a także nie przeprowadził oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie. Jedyną czynnością przeprowadzoną przez organ II instancji ponownie rozpoznającym sprawę było skierowanie pisma do skarżącego (z dnia 11 marca 2014 r.), brak reakcji skarżącego na to pismo pozwoliło organowi na wyciągnięcie wniosku, że ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności należności nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika o potrzebie umorzenia zadłużenia. Organ całkowicie pominął i nie odniósł się do dowodów już złożonych przez skarżącego, do czego obligował go wyrok tut. Sądu z dnia 24 października 2014 r. Nie przeprowadził również jakichkolwiek dowodów z urzędu, zaniechał ustalenia warunków egzystencji skarżącego, jak również zaniechał wskazania jakich dokumentów oczekuje celem ustalenia, czy ze względu na stan majątkowy i zdrowotny jest w stanie opłacić ww. należności. Sąd stwierdza, że w zakresie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji organ – tak jak w poprzednio rozpoznawanej sprawie – ograniczył się do opisania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale w całości go nie ocenił pod kątem wiarygodności i mocy dowodowej; natomiast uzasadnienie prawne sprowadza się do przytoczenia przepisów prawnych i podkreślenia, iż orzeczenie jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i to niezależnie od specyfiki spraw z zakresu umorzenia należności składkowych, w których główny ciężar dowodzenia przerzucony jest co prawda na stronę wnioskującą, nie mniej jednak ZUS winien był w okolicznościach przedmiotowej sprawy mieć cały czas na względzie wcześniejszy wyrok tutejszego Sądu. W zakresie uzasadnienia faktycznego organ ponownie ograniczył się do opisania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale w całości go nie ocenił pod kątem wiarygodności i mocy dowodowej; natomiast uzasadnienie prawne, podobnie jak w poprzedniej uchylonej decyzji, sprowadza się do przytoczenia przepisów prawnych i podkreślenia, że orzeczenie jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ orzekający w sprawie nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 24 października 2013 r., uchybiając tym samym art. 153 i 170 p.p.s.a. Organ – nie podzielając poglądu zawartego w ww. wyroku – mógł skorzystać z prawa złożenia skargi kasacyjnej. Nie czyniąc tego zaakceptował pogląd wyrażony w tym wyroku, z uzasadnienia którego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego były nieprzekonywujące. Rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo że nie są całkowicie nieściągalne. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i da temu wyraz w sposób jasny i zrozumiały dla strony, w tym w szczególności odniesie się do takich okoliczności jak umorzenie postępowania egzekucyjnego i wyjawienie majątku przez skarżąca. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie – jak w przypadku rozpoznawanej sprawy – ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Zaakcentować należy, że uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art. 28. Stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zwrot w szczególności oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Decyzja uznaniowa, z charakteru której wynika że organ może, a nie musi, udzielić ulgi, nie oznacza dowolności w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Aby zatem decyzja taka nie była dowolna, organ jest zobowiązany zebrać materiał dowodowy, ustalić stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia zarówno tych z ustawy jak i z § 3 rozporządzenia wykonawczego. Nie może przy tym pominąć argumentów przedstawianych przez wnioskodawcę na okoliczność wystąpienia przesłanki do zastosowania ulgi. Brak odniesienia się do prezentowanej przez skarżącego argumentacji skutkuje naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Obok wskazanych wyżej okoliczności należy ponadto wskazać na jednoznaczne wyjaśnienie sytuacji zdrowotnej i jej wpływu na ewentualne możliwości zarobkowania przez skarżącego. Uznaniowość umorzenia należności z tytułu składek ma wyjątkowy, bo odbiegający od zasady powszechności opłacania składek, charakter decyzji o umorzeniu, wymagający skonfrontowania interesu publicznego z ważnym interesem płatnika postrzeganym obiektywnie, wynikającym z nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym. W przedmiotowej sprawie wobec podnoszonych przez skarżącego okoliczności ZUS winien precyzyjnie rozważyć i zweryfikować ich występowanie lub brak oraz jasno swoje stanowisko uzasadnić. Zauważyć należy, że uznaniowy charakter ma swoje granice i nie może prowadzić do sytuacji, w której organ pomimo występowania przesłanek ustawowych, nie wyraża zgody na umorzenie należności bez klarownego wskazania, że pomimo występowania przesłanek korzysta z możliwości odmowy umorzenia. W takim bowiem przypadku odmowa umorzenia winna być bardzo precyzyjnie i w sposób zrozumiały dla strony uzasadniona i mieć niepodważalne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd ze względów wyżej wyrażonych podziela zarzuty skargi. Rozpoznając ponownie sprawę ZUS przede wszystkim wykona wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 1334/12) oraz stosownie do wskazań w uzasadnieniu tego wyroku organ ustali stan faktyczny sprawy, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, oceni istnienie przesłanek, by wreszcie uzasadnić decyzję w sposób umożliwiający jej pełną weryfikację. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, organ odniesie się do ponownie złożonego przez skarżącego wniosku w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551; tzw. ustawa abolicyjna) i wskaże sposób jego załatwienia. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność ZUS zwracając uwagę, iż pomimo upływu przeszło ośmiu miesięcy od dnia wydania prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1334/12 uchylającego decyzję ZUS, organ nie rozstrzygnął sprawy, a zatem wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął do organu w dniu 14 sierpnia 2012 r., nadal oczekuje na załatwienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SAB/Gl 8/14 stwierdził bezczynność ZUS w prowadzeniu postępowania, jednak nie naruszającej rażąco prawa (pkt 1), oddalił skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny (pkt 2), w pozostałym zakresie umorzył postępowanie sądowe (pkt 3 ) i zasądził na rzecz na rzecz strony skarżącej koszty postępowania (pkt 4). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzekając o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wymienionej ustawy.