II OSK 1851/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 347/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. II OSK 1851/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w P. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta P. ustalił dla spółki I. SA w W. opłatę planistyczną w wysokości [...]zł, wynikającą ze wzrostu wartości działki nr [...] przy ul. [...] w P. (sprzedanej przez ww. spółkę na mocy aktu notarialnego z dnia [...]r.), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., który wszedł w życie w dniu 29 marca 2008 r. W odwołaniu od ww. decyzji I. SA zarzuciła organowi I instancji nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2/ przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W ocenie Kolegium przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, od jakiego ustalać można opłatę planistyczną, można rozważać tylko w odniesieniu do podmiotu, który był właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu, tj. w dniu 29 listopada 2007 r. Okoliczność ta w odniesieniu do strony nie wystąpiła z uwagi na to, że strona nie była w dacie uchwalenia planu właścicielem objętej sprawą nieruchomości (wówczas stanowiącą część działki nr [...]). Nabycie prawa własności nastąpiło w dniu [...] r. Przepisy u.p.z.p. wiążą obowiązek ustalenia opłaty planistycznej z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, na co wskazuje brzmienie art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 3, i 7 oraz art. 87 ust. 3a. Moment wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego albo jego zmiany istotny jest w kwestii zgłaszania roszczeń w przedmiocie opłaty planistycznej (art. 37 ust. 3). Z kolei w kwestii ustalenia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, do której należy zgłaszać roszczenie, istotny jest stan prawny nieruchomości na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego albo jego zmiany. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wadliwie ustalono zakres podmiotowy, a w konsekwencji konieczne stało się umorzenie postępowania I instancji. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Prokurator Rejonowy w P. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Lublinie wskazał, że w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata może być przy tym ustalona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.e.a.). Działka nr [...]położona jest w obszarze objętym ustaleniami podjętej w dniu 29 listopada 2007 r. uchwały Rady Miejskiej P. Nr XV/142/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 26 lutego 2008 r. Nr 28, poz. 921). Datą wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego był dzień 29 marca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że spółka I. SA, jako następca prawny przejętej z dniem [...]r. S.I. Sp. z o.o., stała się właścicielem nieruchomości w dniu [...]r. Zatem I. SA nie była właścicielem działki nr [...]w chwili podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., jednak stała się jej właścicielem przed datą wejścia w życie tego aktu. Bezsporne przy tym pozostaje, że spółka zbyła tę nieruchomość w dniu [...]r., a więc przed upływem 5 lat od daty uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej. Sąd Wojewódzki stwierdził dalej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana mają charakter aktów prawa miejscowego, które wchodzą w życie z dniem upływu terminu vacatio legis. Zgodnie z art. 29 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała taka wywołuje zatem skutki prawne dopiero od dnia jej wejścia w życie, a do tego czasu nie rodzi ona żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może ona być podstawą roszczeń opartych o regulacje w niej zawarte. Dopiero z momentem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie już z momentem jego podjęcia, dokonuje się zmiana przeznaczenia terenów objętych planem, która może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości nieruchomości objętych planem. Tym samym, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązek nałożony na prezydenta miasta (burmistrza lub wójta), przewidziany w powyższym przepisie, aktualizuje się z dniem zbycia nieruchomości, jeśli zbycie to miało miejsce po wejściu miejscowego planu zagospodarowania w życie, a przed tym dniem sprzedający był tej nieruchomości właścicielem. To, czy pozostawał on jej właścicielem również w dacie uchwalenia planu, pozostaje natomiast bez znaczenia. Taką interpretację potwierdza również art. 37 u.p.z.p., który wskazując na początek biegu terminu na zgłaszanie roszczeń wynikających ze spadku wartości nieruchomości lub naliczania opłat z tytułu wzrostu ich wartości, odwołuje się właśnie do dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez przeprowadzenie rozumowania prawniczego doprowadzającego do odkodowania z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. normy prawnej, na podstawie której na stronę niebędącą właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu winien być nałożony obowiązek zapłaty opłaty planistycznej, choć z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika wprost, że plan, który jest uchwalony, a jeszcze nie obowiązuje, wywiera skutek polegający na wzroście wartości nieruchomości objętej planem w obrocie cywilnoprawnym. Przepis nie wymaga interpretacji z pominięciem jego literalnego brzmienia. Uwzględnia on realia rynku nieruchomości, stąd podmiotem zobowiązanym do zapłaty opłaty planistycznej winien być właściciel, który uzyskał przysporzenie majątkowe wywołane uchwaleniem planu polegające na tym, że miał możliwość uzyskania w obrocie cywilnoprawnym wyższej ceny za nieruchomość po uchwaleniu planu, niż przed tym dniem. Natomiast przedmiotem nabycia po uchwaleniu planu jest już nieruchomość o realnie większej wartości. Nabywca nie był właścicielem nieruchomości, gdy miała rzeczywiście niższą wartość na rynku nieruchomości przed uchwaleniem planu; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie rozumowania prawniczego doprowadzającego do zmodyfikowania normy prawnej wyrażonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., która to ocena prawna dokonana przez Sąd skutkować będzie nałożeniem na stronę obowiązku wbrew ustawie, choć zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. W kontrolowanej decyzji prawidłowo oceniono, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ustanawia wobec strony obowiązku uiszczenia opłaty. W razie uprawomocnienia się wyroku, organy administracji - związane treścią wyroku - naruszą art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Skoro art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie pozwala na obciążenie opłatą spółki niebędącej właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu, a która nabyła nieruchomość po uchwaleniu planu - to niedopuszczalna jest rozszerzająca systemowa czy funkcjonalna wykładnia przepisu (modyfikująca treść normy prawnej); 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 u.p.z.p., poprzez dokonanie rozumowania prawniczego opartego na powyższych przepisach, doprowadzającego do stwierdzenia, że wbrew brzmieniu normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dla nałożenia obowiązku zapłaty opłaty planistycznej nieistotne jest, czy podmiot był właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu, choć z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika wprost, że wzrost wartości nieruchomości związany jest z uchwaleniem planu. Z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. wynika, od jakiej daty uchwała w sprawie planu obowiązuje, zaś art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza zawity termin do zgłaszania roszczeń o jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powołane przepisy nie modyfikują normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sposób uniemożliwiający dochodzenie roszczeń o opłatę planistyczną wobec podmiotu zbywającego nieruchomość przed wejściem w życie uchwalonego planu, który był właścicielem w dacie uchwalenia planu. Uwzględnienie stanowiska Sądu przez organy spowoduje w postępowaniu administracyjnym nałożenie na stronę obowiązku wbrew treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 Konstytucji RP, poprzez nieoddalenie skargi, stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, uchylenie kontrolowanej decyzji i wskazanie w uzasadnieniu wytycznych dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. naruszających ww. przepisy prawa. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przepis ten należy rozumieć zgodnie z jego literalnym brzmieniem, przyjmując, że wystarczy samo uchwalenie planu miejscowego, by móc dokonać oceny, czy okoliczność ta miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości położonej na terenie objętym uchwalonym planem, jak przyjął to organ II instancji, czy też oceny takiej można dokonać dopiero po wejściu w życie uchwały o przyjęciu planu miejscowego, jak uznał Sąd Wojewódzki. Otóż dla zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie trzech zdarzeń: 1/ uchwalenie (lub zmiana) planu; 2/ wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu; 3/ zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości, której był (przed sprzedażą) właścicielem. Owo przysporzenie majątkowe ma być oczywiście skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. Co istotne – ów wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a nie innymi okolicznościami, jak choćby zwiększony popyt na rynku nieruchomości. Przyjmując za prawidłowe rozumowanie Sądu I instancji należałoby uznać, że samo uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na wzrost wartości gruntów objętych planem. Skutek taki wywołać może bowiem jedynie wejście w życie planu. Ten moment powoduje dopiero, że przepis przepisy prawa miejscowego stają się powszechnie obowiązujące i dopiero od tego momentu wywołują skutki prawne, a wcześniej plan nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może on być podstawą roszczeń o regulacje w nim zawarte. Tymczasem ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Przepisy planu miejscowego nie regulują w żaden sposób kwestii wprost związanych z wartością poszczególnych nieruchomości. Określają jedynie, w największym skrócie, możliwy sposób ich przeznaczenia i zagospodarowania. Może to mieć oczywiście (i bardzo często ma) przełożenie na wartość nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Niemniej jednak przepisy uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogą być podstawą roszczeń związanych z opłatą planistyczną. Skutki takie rodzi bowiem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zatem już samo uchwalenie planu może skutkować wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości może uzyskać wyższą cenę zbywając nieruchomość. Oznacza to w niniejszej sprawie, że spółka I. SA, nabywając nieruchomości już po uchwaleniu planu miejscowego, nie mogła uzyskać przysporzenia majątkowego w postaci zwiększenia wartości sprzedanej następnie nieruchomości, bowiem ewentualny wzrost wartości nastąpił w związku z uchwaleniem planu (jak stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), przez co należy literalnie rozumieć dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Nie oznacza to oczywiście, że organ gminy nie był uprawniony do ustalenia stosownej opłaty. Jednakże adresatem decyzji w tej sprawie winien być podmiot będący właścicielem nieruchomości przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, i który zbył ją po tej dacie, o ile na skutek podjęcia tej uchwały wartość nieruchomości wzrosła z uwagi na nowe przeznaczenie nieruchomości. Uznając zatem że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.