I SA/Wa 1334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. B. i J. B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1992 r. w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Porcelany [...] "[...]" w [...], w celu jego prywatyzacji oraz decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] września 1992 r. w sprawie uznania przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Porcelany [...] "[...]l" za zlikwidowane. Minister uznał, że powołane akty podejmowane w procesie likwidacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych nie miały charakteru administracyjnego. 2. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że zarówno zaskarżone zarządzenie, jak i decyzja, nie odnosiły się bezpośrednio, ani pośrednio do interesu prawnego skarżących, tj. ich sfery uprawnień i obowiązków. Sama okoliczność braku możliwości skorzystania przez skarżących z nabycia lokalu mieszkalnego na warunkach ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) nie może być rozpatrywana w kontekście postanowień zawartych w zaskarżonym zarządzeniu i decyzji. Tym samym, ocenie organu, konieczne stało się wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. 3. Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyjaśnili, że ich interes do żądania stwierdzenia nieważności wynika z art. 63 Konstytucji RP. Ponadto, ich zdaniem, cały proces prywatyzacji przedsiębiorstwa miał na celu ominięcie obowiązujących przepisów prawa, aby spółka prywatna z dniem 1 czerwca 1992 r. stała się właścicielem budynków przedsiębiorstwa i użytkownikiem wieczystym gruntów. W dalszej części skargi skarżący wskazują, że jako najemcy lokalu utracili prawo do jego wykupu na preferencyjnych zasadach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień Ministra Skarbu Państwa, ewentualnie o stwierdzenie nieważności postanowień Ministra Skarbu Państwa. 4. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest całkowicie nieuzasadniona. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są akty prywatyzacji przedsiębiorstwa. Należy w całości podzielić pogląd organu, że akty te w żadnym razie nie są decyzjami administracyjnymi, o których mowa w art. 156 Kpa. Na ich podstawie nie dochodziło bowiem w sposób władczy do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o prawach i obowiązkach, a więc nie spełniają one nawet minimalnych kryteriów, w świetle art. 107 Kpa, aby mogły być uznane za decyzje. Należy stwierdzić, że akt ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej, skoro przepisy art. 37 ust. 1 i art. 41 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 298 ze zm.) w sposób wyraźny nie przewidywały, aby w sprawach zbycia mienia przedsiębiorstwa organ założycielski działał władczo w formie decyzji administracyjnej. Brak w tym zakresie wyraźnego przepisu prawa, a tylko taki przepis - mając na uwadze treść art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) oraz art. 6 Kpa (zasada działania organów administracji na podstawie przepisów prawa) - obligowałby organ założycielski do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przeciwnie, z usytuowania ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w systemie prawa wynika, że działalność organu założycielskiego prowadzona na podstawie art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przybierała formy właściwe prawu cywilnemu. Przepisy te miały bowiem ścisły związek z przepisem regulującym zbycie przedsiębiorstwa jako przedmiotu czynności cywilnoprawnej i normującym zakres odpowiedzialności nabywcy przedsiębiorstwa - art. 552 i art. 526 (obecnie art. 554) Kodeksu cywilnego. Już z tego względu niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych aktów. 3. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Przy tym w ogóle nie podlega sądowej kontroli odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32; z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV S.A. 2328/99, nie publ.). 4. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpili o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności aktów, powołując się na to, że jako najemcy nie mogą nabyć lokalu na preferencyjnych warunkach. Taka sytuacja nie mieści się w ogóle w pojęciu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż nie istniało żadne prawo, które skarżącym zostałoby odebrane w 1992 r. Takim przepisem, z którego można by wywodzić interes prawny w każdej sprawie administracyjnej nie jest w żadnym razie art. 63 Konstytucji RP. Nie reguluje on bowiem kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec tego zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.