II SA/Rz 1273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. Z., R. Z. i I. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Przedmiotem skargi B. Z., R. Z. i I. H. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO, Kolegium) z [...] lipca 2014 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: wnioskiem z 28 stycznia 2008 r. B. Z., R. Z., I. H. i D. H. zwrócili się do Burmistrza [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organy z [...] września 2005 r. nr [...], o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych jako działka nr 1402 należąca do M. W., a działką nr 1408 we władaniu Urzędu Miejskiego [...]. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w Ż., z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania B. Z., R. Z., I. H. i D. H. – SKO decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Burmistrz odmówił wznowienia postępowania o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Burmistrz zwrócił uwagę, że postanowieniem z [...] września 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, które zostało utrzymane przez SKO postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi R. Z., B. Z., I. H. i następców prawnych po zmarłym D. H. - wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 461/13, skargę oddalił. Wyrok stał się prawomocny. W szczególności Burmistrz podał, że B. Z., R. Z., I. H. i D. H. dowiedzieli się o decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Ż. w dniu 14 grudnia 2006 r. W tym dniu otrzymali oni z Sądu Rejonowego [...] opinię biegłego do spraw geodezji. Fakt otrzymania ww. opinii potwierdzają pokwitowania odbioru. Tym samym termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 14 stycznia 2007 r. Natomiast wniosek został złożony 30 stycznia 2008 r., a więc z przekroczeniem terminu do jego złożenia, o ponad rok. W związku z powyższym należało odmówić wznowienia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie B. Z., R. Z. i I. H. wnieśli o jego zmianę w całości, względnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. SKO postanowieniem z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Burmistrza i wskazał, że z przedmiotowej opinii wnioskodawcy mogli uzyskać informacje pozwalające przede wszystkim zidentyfikować decyzję w której byli stroną postępowania, organ który wydał decyzję, jak też sposób rozstrzygnięcia sprawy, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium nieuzasadnione jest twierdzenie wnoszących zażalenie, źe z ww. opinii biegłego informacje zostały przedstawione dość ogólnikowo i w żadnym wypadku na jej podstawie nie można było stwierdzić, że została wydana decyzja o rozgraniczeniu działek. B. Z., R. Z. i I. H. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO z [...] lipca 2014 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że nie został dotrzymany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 148 k.p.a. Skarżący podnieśli, że nieuzasadnione jest przyjęcie przez Kolegium, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedzieli się najpóźniej 14 grudnia 2006 r. Zarzucili, że opinia ta była ogólnikowa i nie pozwalała im na powzięcie wiadomości o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Dopiero w styczniu 2008 r. dowiedzieli się o wydanej decyzji i po zapoznaniu się z jej rozstrzygnięciem złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Został on złożony niespełna tydzień po dowiedzeniu się o okoliczności, która stanowiła przesłankę do wznowienia postępowania, a zatem termin miesięczny został zachowany. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Według informacji uzyskanych przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Rz 461/13, następcami prawnymi po zmarłym D. H. są: 1) I. H. (żona), 2) D. D. (córka), 3) K. J. (córka), 4) B. Z. (córka), (k. 56-58 akt sądowych). W dniu 9 lutego 2015 r. stawił się w Sądzie adwokat Ł. B. - zgłaszając swój udział w sprawie jako pełnomocnik M. W. (pismo z 6 lutego 2015 r.), przedkładając jednocześnie stosowne pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Postanowienie organu I instancji z dnia [...].04.2014 r. oraz kontrolowane postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2014 r. dotknięte są wadą nieważności. Sprawa niniejsza dotyczy skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości złożonej wspólnie przez współwłaścicieli rozgraniczanej nieruchomości niebiorących udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o rozgraniczeniu. Współuczestnictwo kilku osób po jednej stronie postępowania ma charakter materialny, gdy jego przedmiot stanowią prawa lub obowiązki im wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, a charakter formalny – gdy przedmiot stanowią roszczenia lub zobowiązania jednego rodzaju, oparte na jednakowej podstawie faktycznej i prawnej. W świetle przytoczonej regulacji, o materialnym lub formalnym charakterze współuczestnictwa rozstrzyga więc treść żądania i jego ocena w świetle właściwych przepisów prawa materialnego. Przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi o wznowienie jest taki sam, jak postępowania ostatecznie zakończonego, którego skarga o wznowienie dotyczy. Dla zachowania "tożsamości przedmiotowej" sprawy bez znaczenia pozostaje zagadnienie zgodności czy też sprzeczności interesów stron postępowania. W wyroku z dnia 8 kwietnia 1981 r. (SA 337/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 30) NSA przyjął: "Załatwiając sprawę, w której w charakterze strony występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosować art, 82 k.p.a., a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Wydanie decyzji odrębnych dla strony, której przyznano uprawnienie, i dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchyleniem decyzji". Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej musi kończyć się wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o sytuacji prawnej wszystkich stron postępowania. Ponieważ jednak decyzja taka kształtuje sytuację prawną kilku stron jednocześnie, skutkiem zakwestionowania jej w drodze wniesienia odwołania jest to, że nie staje się ona ostateczna nie tylko względem strony, która odwołanie wnosi, lecz względem wszystkich stron postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 września 1981 r. (II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83), "tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalić w jednej sprawie, każde bowiem rozstrzygniecie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej czy/lub innych stron". Skutki te odnoszą się również do postępowań nadzwyczajnych. Stronami takich postępowań będą wszyscy współuczestnicy "materialni", zaś wzruszenie decyzji ostatecznej będzie miało skutki także wobec nich. Konstrukcja współuczestnictwa materialnego ma także konsekwencje dla postępowania odwoławczego. "W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania (art. 62 k.p.a.), złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji" (wyr. NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., I OSK 1862/06, LEX nr 453488) tak Andrzej Matan w Komentarzu do art. 62 k.p.a. 2010 - Lex. Pomiędzy składającymi wspólną skargę o wznowienie postępowania osobami zachodzi współuczestnictwo materialne warunkowane wspólnością przysługującego im prawa, którego źródłem jest współwłasność nieruchomości. Zarówno postanowienie I jak i II instancji adresowane było do D. H., który zmarł 1 maja 2013 r. Za utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie należy uznać stanowisko, że do rażących naruszeń w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a zalicza się też nałożenie obowiązków na osobę zmarłą, nałożenie obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius (por. A. Skóra, Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, PiP 2002, z. 6, s. 71) czy odmowę załatwienia sprzeciwu itp. (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1983 r., !LSA_261/fi3, OSP 1984, z. 5, poz. 108, z glosą M. Stahl: "1. Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a.)", czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., I SA/Wa 1483/09, Wspólnota 2010, nr 25, s. 44: "Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)", oraz wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 901/09, LEX nr 595601: "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych"; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3 poz. 33: "Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)"; por. też wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., I OSK 1876/10, LEX nr 1069629: "Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci stron postępowania. Do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a więc także wydanych na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 4 k.p.a., stosuje się przepisy art. 156-159 k.p.a. Oznacza to, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotknięte są opisaną wyżej wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż adresowane były do nieżyjącego w chwili ich wydania D. H. co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.