I SA/Wa 3367/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania C. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty W. (Starosta) z [...] lipca 2014 r. orzekającą o udzieleniu miastu W. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej niezabudowane działki ewidencyjnej [...], [...] i [...] z obr. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (Nieruchomość) oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta wydana została w następujący stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] maja 2014 r. Starosta orzekł o wywłaszczeniu polegającym na ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącemu do Nieruchomości w granicach określonych na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, celem budowy na nich wjazdu na teren projektowanego publicznego obiektu ochrony zdrowia – Szpitala [...]. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Miasto W. zwróciło się następnie do Starosty wnioskiem z dnia 8 lipca 2014 r. o wydanie w trybie art. 122 u.g.n. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie Nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności Starosta decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 9, art. 9a i art. 122 ust. 1 u.g.n. zezwolił W. na niezwłoczne zajęcie Nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o wywłaszczeniu na skutek wniesienia odwołania nie stała się ostateczna, cel, jakim jest budowa Szpitala [...] wypełnia warunek określony w art. 108 k.p.a. jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego, czyli dóbr szczególnie chronionych, jak również istnieje niewątpliwie ważny interes społeczny, jakim jest budowa publicznej placówki ochrony zdrowia. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej przez organ niewłaściwy miejscowo, to jest przez Starostę W., podczas gdy właściwy w sprawie był Prezydent W.. Skarżący wniósł alternatywnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście z uwagi na nie wykazanie, że zwłoka w zajęciu Nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość ta została wywłaszczona. Skarżący podniósł również, że w toku postępowania wskazywał, że wybudowanie na Nieruchomości docelowego wjazdu na teren projektowanego Szpitala [...] w ogóle nie jest konieczne, wobec istniejącej obiektywnie możliwości usytuowania takiego wjazdu na przedłużeniu istniejącego obecnie odcinka ul. [...] a także od strony ul. [...] na odcinku nie kolidującym z nieruchomościami Skarżącego. W ocenie Skarżącego przesunięcie w czasie zajęcia spornych nieruchomości na okres rozpoznania w II instancji odwołania od decyzji wywłaszczeniowej nie ma z całą pewnością charakteru przeszkody niweczącej możliwość wykonania budowy Szpitala ani nawet nie może się realnie przyczynić do opóźnienia realizacji tej budowy w sytuacji, w której celom technicznego wykonania tej budowy ma służyć wyłącznie wjazd tymczasowy. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie przez organ niewłaściwy Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy z wniosku Prezydenta W. z dnia 18 stycznia 2013 r. o wszczęcie na rzecz W. postępowania wywłaszczeniowego mającego na celu ograniczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Skarżącego do Nieruchomości. Oznacza to. że Starosta pozostaje organem właściwym do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami art. 112-126 u.g.n. Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję o wywłaszczeniu Nieruchomości, przy czym od decyzji tej Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Wojewody, w sytuacji, w której decyzja o wywłaszczeniu nie stała się ostateczna albo też zaskarżona została do sądu administracyjnego, organ pierwszej instancji zobowiązany jest do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił następnie, że budowa i utrzymanie publicznych obiektów ochrony zdrowia jest bezsprzecznie celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n., tak więc nie budzi wątpliwości niezbędność Nieruchomości dla realizacji celu publicznego jakim jest wybudowanie wjazdu na teren planowanego publicznego obiektu ochrony zdrowia – Szpitala [...], zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na budowie tego szpitala wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obsługą komunikacyjną oraz wjazdami od strony ul. [...] i ul. [...]. Konieczność realizacji inwestycji stanowi interes społeczny a kluczowym elementem umożlwiającym jej realizację jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednak warunkiem jego uzyskania jest uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania gruntem. Wojewoda wskazał następnie, że w grudniu 2012 r. została opracowana dokumentacja projektowa. Brak prawa do dysponowania terenem na projektowany wjazd na teren szpitala od strony ul. [...] spowodował jednak, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został oddalony. Zaniechanie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej a co za tym idzie brak pozwolenia na budowę wstrzymuje rozpoczęcie procedury przetargowej na wybór wykonawcy, który będzie realizował przedmiotową inwestycję. Ponadto, z uwagi na przedłużający się proces zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę zaczną tracić ważność wymagane, a już dokonane uzgodnienia (np. z [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. z Zarządem Dróg Miejskich – [...] lutego 2015r.), co skutkować będzie koniecznością uaktualnienia całego projektu i poniesienia związanych z tym dodatkowych, znacznych kosztów publicznych. Niezwłoczność zajęcia nieruchomości pozwoli uniknąć zaistnienia sytuacji, w której zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, podtrzymując w tym zakresie argumentację dotyczącą wydania decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo. Skarżący wskazał, że koniecznym warunkiem udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 122 u.g.n. jest wykazanie, że zwłoka w zajęciu danej nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W rozpatrywanym przypadku organy obu instancji kwestii tej nie badały, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący podtrzymał w pełni również stanowisko, że wybudowanie na Nieruchomości wjazdu do Szpitala Południowego nie jest konieczne, jak również wskazał, że przesunięcia w czasie zajęcia spornych nieruchomości na okres rozpoznawania w II instancji odwołania od decyzji wywłaszczeniowej nie ma charakteru przeszkody definitywnie niweczącej możliwość wykonania budowy Szpitala [...], a więc nie może usprawiedliwiać tezy o rzekomym ryzyku uniemożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego wskutek zaistnienia tego rodzaju przeszkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania, W., przyłączył się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Jako pierwszy rozważyć należało najdalej idący zarzut, to jest zarzut wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ niewłaściwy, to jest przez Starostę a nie przez Prezydenta W.. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Starosta wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] do załatwienia sprawy z wniosku Prezydenta W. z dnia 18 stycznia 2013 r. o wszczęcie na rzecz W. postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości, był również organem właściwym do rozpoznania sprawy administracyjnej będącej następstwem wniosku W. o wyrażenie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Postępowanie uregulowane w art. 122 u.g.n. jest postępowaniem o charakterze akcesoryjnym w stosunku do postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Nie ma ono charakteru samoistnego, może zostać wszczęte jedynie po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W konsekwencji, organ wyznaczony do rozpoznania sprawy będącej następstwem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pozostaje organem właściwym również do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy uznać należy za niezasadny. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące braku konieczności wybudowania na spornych nieruchomości docelowego wjazdu na teren projektowanego szpitala nie mogły być wzięte pod uwagę w ramach niniejszej sprawy. W ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości argumenty dotyczące braku zasadności przewidywanego wywłaszczenia (a do tego sprowadza się ta część zarzutów) nie mogą być uwzględnione. W toku postępowania wszczętego w trybie art. 122 u.g.n. organ ocenia jedynie spełnienie przesłanek przewidzianych w tym artykule, a w konsekwencji sąd bada jedynie, czy organ prawidłowo ustalił istnienie bądź też nie istnienie tychże przesłanek. W ocenie sądu podstawowy zarzut podniesiony w skardze (a uprzednio również w odwołaniu) dotyczył braku wykazania w toku postępowania administracyjnego, że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwi realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Z argumentów podniesionych w skardze (a wcześniej w odwołaniu) wynika, że w ocenie Skarżącego, zwłoka w zajęciu nieruchomości ma uniemożliwiać w ogóle, w jakimkolwiek terminie i w jakichkolwiek warunkach, zrealizowania planowanego przedsięwzięcia. Sąd powyższego poglądu nie podziela. W ocenie sądu, wynikająca z art. 122 u.g.n. możliwość niezwłocznego odebrania posiadania nieruchomości osobie uprawnionej (właścicielowi czy też wieczystemu użytkownikowi) wprowadzona została celem zapobieżenia sytuacji, w której zwłoka w odebraniu nieruchomości powodowałaby zaistnienie okoliczności faktycznych uniemożlwiających zrealizowanie inwestycji na warunkach przewidzianych w momencie występowania z wnioskiem o wywłaszczenie a następnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skarżący występując o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości powoływał się na fakt odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zbliżający się termin utraty ważności dotychczas uzyskanych uzgodnień, jak również wskazywał, że bez wydania powyższego zezwolenia wydatkowane już na ten cel środki publiczne zostaną zniweczone. Okoliczność, że dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest posiadanie tytułu prawnego pozwalającego na dysponowanie nieruchomością uznać należy za fakt notoryjny, z uwagi na treść art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). W konsekwencji, brak możliwości dysponowania przez inwestora wywłaszczoną nieruchomością, uniemożliwia prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do realizacji planowanego zamierzenia, tj. inwestor nie posiadając prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Oceniając zaistnienie kwestionowanej przez Skarżącego przesłanki należy mieć również na względzie fakt, że planowana inwestycja będzie finansowana ze środków budżetowych W.. Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydatki na programy, projekty lub zadania pozostałe (poz. [...]) na cele budowy Szpitala [...] przeznaczone zostały na lata 2008-2018 środki w wysokości [...] złotych ( w rozbiciu na poszczególne lata : [...] złotych na rok 2014. [...] złotych na rok 2015, [...] złotych na rok 2016, [...] złotych na rok 2017 i [...] złotych na rok 2018). Stosownie do art. 263 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ) niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków, do których nie stosuje się przepisu ust. 1, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia na budowę, będące następstwem braku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skutkować będzie wygaśnięciem środków przeznaczonych na realizację Szpitala [...], a w konsekwencji, nie będzie możliwe zrealizowanie powyższej inwestycji w przewidzianych obecnie warunkach. Uwzględniając powyższe okoliczności, w tym w szczególności treść przepisów ustawy prawo budowlane oraz treść uchwały Rady W. z dnia [...] czerwca 2014 r. sąd za niezasadne uznał zarzuty Skarżącego o naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 k.p.a. Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, z którego wynika, że spełnione zostały pozostałe warunki wynikające z art. 122 u.g.n. W dniu [...] maja 2014 r. Starosta wydał decyzję o wywłaszczeniu poprzez ustanowienie prawa użytkowania nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty. Skarżąca na decyzję Wojewody wniosła skargę do tutejszego sądu, która do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana. Oznacza to, że spełniony został uprzedniego wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sąd podziela również stanowisko Wojewody, że budowa publicznych obiektów ochrony zdrowia jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n., przy czym, realizację szpitala uznać należy również za interes społeczny. Końcowo sąd wskazuje, że obie strony postępowania złożyły załączniki do protokołu rozprawy przy czym uczestnik, W., dołączył do załącznika szereg dokumentów. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego wyrażone w załączniku do protokołu rozprawy zgodnie z którym, dopuszczanie dowodów przez sąd na tym etapie postępowania oznaczałoby wykroczenie poza kognicję sądu administracyjnego, którego zadaniem jest kontrola legalności rozstrzygnięć organów administracji. Z uwagi na powyższe, sąd nie dopuścił dowodu z dokumentów przedłożonych przy piśmie uczestnika z dnia 12 lutego 2015 r. i orzekł na podstawie akt sprawy, oraz obowiązujących przepisów prawa do których zaliczyć należy również uchwałę budżetową Rady W.. Uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.